浅析农村林权争议特点原因与调处对策

作者简介：柏永全（1972—），男,云南师宗人，工程师,主要从事林业科技推广工作。中图分类号：S7文献标识码：A文章编号：16749944(2014)05014002

1林权争议的特点

师宗县自2006年林权改革以来,林权争议逐渐发展成为当前较为突出的问题。从受理情况看,具有以下特点。

1.1不确定性

林权争议平时不易曝露,大家对权属、界址、收益平时不太过问,一旦到了砍伐、造林时,这些问题才会曝露出来。

1.2复杂性

师宗县受理的林权争议问题,涉及集体与村民、村组之间、村民之间的利益矛盾,也有的是关于国有企业与农村集体、村组、村民之间的纠纷。这些纠纷主要涉及下列4个方面。

(1)界址纠纷。主要因为林权证表述不清晰、不严谨、不具体。如林权证对地标的表述多为山场、山脊、河流、路径、山埂及地上物等,这样的标志物随处可见,而且随着时间的推移而变迁。同时,不同人对具体林权证上的四至界址存在不同理解,从而引发纠纷。如师宗县龙庆乡村民杨某与乡林场林权纠纷,证上标明双方以山腰松树林为界址;多年后松树已砍伐并种上油茶,加上原山场有部分油茶林,为此双方为争林地发生矛盾,先后经行政、司法程序,杨某仍然不服，多年来一直不断信访。

(2)一山多证纠纷。很多案件中,同一宗地,由于各村各组有不同的称谓,在林业“三定”即稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时被多人或多村组申报为自己的林地,造成一地多权属的现象。

(3)无证山纠纷。部分林业三定时无人申请主张权属的山林,现在当事人以土改、合作化等历史时期曾经营,或以祖宗墓地等各种理由作为占有依据。

(4)山林流转纠纷。即在20世纪90年代随着农村改革不断深化,通过行政手段或村组主张,曾以荒山拍卖、租赁、承包等方式流转山林。而林改后农村村民要求自己决定山林分配方案,要求山林承包到户等,引发纠纷。此外,还存在退耕还林、“三跨”案件、村民强占强用集体山林等纠纷。

1.3涉众性

林权争议问题大多涉及村组集体的利益,为此大多以集体访、重复访的形式出现。有的问题历史久远、有的属“三跨”案件,调处难度非常大。师宗县近年的林权争议信访案件,有相当部分涉及分成不合理、不到位而发生集体访。

2林权争议问题的成因

林权争议问题的发生和演变,有历史客观的原因,但更多是因为工作上的纰漏、政策上的空白、体制机制不健全等问题造成的。

2.1工作上的纰漏

1981年林业“三定”时对林木所有权和林地使用权的首次分离确权,绝大部分工作人员对如何开展林业“三定”工作缺乏经验,加上时间紧、任务重、人力不足等条件的限制,在发证过程中,存在工作人员责任不落实、工作不到位、行政不作为的现象，如有的外业勘界没有按照勾图的要求去完成,而是通过比划或目测划界的方式进行,甚至工作人员干脆将山权证发放给村干部自行填写。最终导致山林山界不清、林权不清,有重登、漏登现象;且存在只造册登记、填写审批表而不发证,群众不知情,原始档案资料遗失等,使山林纠纷调处工作陷于被动。

2.2操作上的随意

在过去实行“三级所有、队为基础”的计划经济体制下,山林作为生产资料长期以来一直归农村集体所有。当时林业粗放管理,投入大、生产周期长、见效慢、林业生产经济效益差,村队干部甚至村民都不太重视林业生产,时而出现未经社员(村民)同意村队干部无偿赠送、无偿划拨集体山林给他人的现象,为山林纠纷埋下隐患。另外,20世纪80、90年代掀起“消灭荒山”运动,对集体荒山林地流转虽然已采取市场运作的方式,但流转操作不规范,部分村组干部采取暗箱操作将村队集体山林拍卖、租赁,并将收入留作村队干部使用,很少或没有分配给村民,群众对此意见很大,要求收回集体山林重新发包,由此引发林权纠纷。

2.3政策上的欠缺

党的十三届四中全会以来,按照国家政策要求,各级政府先后发动全民植树造林消灭荒山,实行“谁开荒、谁种植、谁受益”的鼓励性政策,鼓励农村群众参与造林绿化工作。在造林灭荒过程中,各级政府要求将农村农户长期搁置的荒山林地由集体收回,发包给他人或集体组织造林,从而出现国乡联营农林场、乡镇农林场,村组集体在农户责任山、承包山、自留山上造林,农户在集体山上造林以及农户之间交叉造林的复杂情况。由于政府未出台过协调原林地使用者或林木所有者利益分成的有关政策规定,在交叉造林事实存在的情况下,林权纠纷频频发生。

2.4认识上的差距

有的群众对法律法规和国家林业政策认识和理解不到位,有的村民林业“三定”时不积极配合乡镇确权工作,有的村民对政府颁发的林权证不重视、证件遗失,有的村民对承包山、责任山、自留山长期失管而返荒,有的村民任由其他农户在自己的林地种植林木或开荒耕作,甚至对村集体收回其承包山林也未提出异议。随着经济的不断发展,山林、土地资源蕴涵的经济价值愈显珍贵,山林经营收益凸现,林业政策趋于长期稳定的事实激发了群众对山林资源强烈的产权需求,“寸土必争、寸山不让”成为农民产权需求的体现。

2.5调处上的难度

一方面调处工作力量不足,缺乏有相关工作经验的专业人才;调处经费没有保障,与实际工作需要相差甚远。另一方面有的村民存在信“访”不信“法”、信“闹”不信“理”的思想,不断到政府部门上访,林权信访问题越显突出。

3对策与建议

林权争议问题涉及农村广大群众的切身利益,如果处理不及时或处理出现偏差,极易引起矛盾纠纷的激化,甚至引发群体性事件,影响林权改革的深化和社会的和谐稳定。因此,妥善解决和及时化解林权争议是我们一项义不容辞的工作和责任。

3.1加强领导,明确责任

林权争议问题化解工作能否取得成效,关键在领导,核心在责任,重点在落实。政府部门要高度重视,针对调处力量薄弱的实际情况,要在党委、政府的统一领导下,积极整合各职能部门的调解资源,组成联合调处工作组,做好矛盾纠纷的联合调处工作,构建大调解工作格局。

3.2正确引导,广泛宣传

在实际工作中要加大法规政策宣传力度,尤其要广泛宣传《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、《信访条例》等有关法规政策,提高广大农民群众的法制观念和自我保护意识,引导他们通过合法途径维护自己的利益。

3.3夯实基础,强化调处

规范调处工作,一是机构设立要规范化,不断提高调处工作的规范化水平;二是人员素质要专业化,加强对调解工作人员培训,使之懂得调解技能,建设一支政治强、业务精、作风正、能战斗的调处队伍;三是调处经费一统化,各级政府要把调处经费纳入财政预算,建立专项资金,推动解决长期积累、久拖未决、难以划分责任主体的林权信访问题,特别是事关民生的“无头案、钉子案、骨头案”。

3.4加大力度,化解问题

以全面推进集体林权制度改革为契机,努力减少林权争议问题。对排查出来的突出矛盾纠纷,要坚持分类指导,认真汇总,建立台账,深入分析问题的性质和原因,找准问题的症结所在,了解群众的真实想法,因案施策,有针对性地采取措施进行调处化解,力争在最短的时间、用较低成本解决问题。对经过努力能够解决的纠纷处理在激化之前;对个别暂时难以调解的疑难性纠纷案件,要做好解释说服工作,建立与纠纷双方经常联系制度,随时掌握事态发展情况,努力创造条件进行深入调处,尽量避免把疑难案件拖着放着不管;对已经调处但仍无法达成协议的,要引导当事人走其他途径谋求解决;对坚持过高要求的,要通过法制教育等手段,做好心理疏导和情绪理顺工作。

参考文献：

［1］ 王丽琴.加强林权管理的建议与对策［J］.绿色科技,2011(4).

［2］ 胡继平,杨君临.当前林地管理工作存在的问题及对策［J］.

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