行政强制法视域下的强制拆迁探究

作者简介：刘诗佳,女，汉族，四川成都人，硕士研究生，四川师范大学法学院 ，研究方向：宪法与行政法学。

摘要：现行行政强制法对行政强拆的规定，政府将作为公共利益的一方当事人被推至前台，开发商、拆迁公司则不能再参与该类拆迁。强拆的依据是通过司法程序的法院裁决，政府行政部门不再具有私有住房强拆决定权。本文发现强制拆迁维权难，有必要对行政强制法适于下的强制拆迁现状作出深刻分析。

关键词：强制;拆迁;现状;问题

当前，随着行政强制法的出台，“拆迁”一词更是炙手可热，百度和谷歌包含该词的网页都上亿，加上“命案”一词也有百万之巨。我们的媒体上有关拆迁以及因拆迁引发的相关暴力对抗案件、官员的贪腐案件、行政纠纷等也时常见诸报端。与“拆迁”伴随而生的是国务院以及相关主管部门的“通知”、“紧急通知”等政策性文件。由此，我们对“拆迁”的热度以及乱象可以管窥一斑。ヒ弧⒅泄拆迁的现状梳理 プ莨劢几年见诸媒体和我们代理、接触的拆迁案件，可以简单把中国拆迁现状归纳为以下十字：无奈、混乱、不公、血腥、滞后。ノ弈问侵钢泄民众对拆迁决策参与远远不够，既不能决定是否拆，也不能决定如何拆，包括对拆迁补偿标准的制定，实质上都没有参与的权利，只能无奈。セ炻沂侵赶中械牟鹎ㄖ贫燃安鹎ㄔ诵谢制十分混乱，不仅在立法上冲突混乱，在现实运行中，亦是十分混乱。基本每个地方都有自己的土政策，而大多数的拆迁（包括征地拆迁）都基本没有监管机制，司法制约极不到位。所以，在辽宁抚顺，会出现小官巨贪的情况。ゲ还是指在拆迁活动中，拆迁补偿极为不公平。不公，一是指拆迁补偿标准，往往过低，不足以保持被拆迁群众原有生活水平；二是指在补偿过程中，没有公平的按照标准进行补偿，随意性极大。同样是被拆迁户，却因家中是否有关系、文化水平与抵抗程度等等非拆迁财产因素，造成补偿数额相差较大，是为不公。パ腥是指在拆迁活动中，引发血案。拆迁与征地是当前中国社会最为影响社会稳定的因素之一。引发血案的原因一般有二，一是拆迁方采用特别血腥的手段强力推动拆迁，一是民众面临拆迁，往往缺乏行之有效的救济途径，已然绝望，采用过激方式表达诉求。ブ秃笫侵赶中胁鹎ㄖ贫纫讶恢秃笥诘鼻爸泄社会政治经济发展的需要。举例而言，现行拆迁条例，制订于2001年，彼时中国基本处于国有经济的完全主导地位，基本将所有的城市建设都视为公共利益。此种观点在今日，显然滞后。セ灰桓鼋嵌裙槟桑目前中国拆迁活动，则呈现如下特点：第一，拆迁活动频繁，每个城市都俨然一个大建筑工地。第二，拆迁造成的社会矛盾日趋尖锐，成为社会不稳定、人民生活不安定的重要原因。第三，政府不惜行政力量，为拆迁活动保驾护航。第四，强制拆迁活动的比例虽然不高，但是在拆迁双方、被拆迁人与政府有关部门情绪和利益严重对立的情况下，极端事件屡屡发生，造成的社会影响极其恶劣。

二、引发矛盾的拆迁的类型分析

（一）带有公共利益性质的拆迁而引发的纠纷主要是出现在政府部门或者负责拆迁的单位层层克扣补偿款所致。ビ捎谑枪共利益性质，一般都有财政预算支撑着，补偿的标准在预算是还是比较能保障被拆迁群众的原有生活水平的。也恰恰是因为是公共利益项目，负责预算和拨款的单位并不可能做到事必躬亲，而只能假手于人，这边造成了拆迁项目的层层“转包”，具体负责拆迁的单位基本上都是“包干”方式的拆迁，给被拆迁人的拆迁补偿款自然是越少越好，矛盾自然越多了。我所承办的京津城际项目在天津河东区的拆迁项目即是如此。被拆迁人信访到铁道部，得到的答复是该项目的补偿标准是8000余元/平米，而他们所能得到的补偿尚不到6000元/平米，最后导致被拆迁户的群访和有关部门组织的“截访”和“劫访”（在进行法律救济过程中，房屋被多个政府部门联合强制拆除）。由此可见公益项目中的克扣补偿款的情形有多严重，与克扣补偿款伴随而生的是拆迁过程中的贪腐问题。

（二）商业开发性质的拆迁引发纠纷主要是补偿不足以弥补被拆迁人的损失和政府有关部门的“为虎作伥”所致。

由于是商业开发，开发商在拆迁阶段支付的拆迁补偿越多，其成本自然也就越高。开发商的逐利特性，必然促使其尽可能的压低补偿金额，拆迁当事人双方产生争议自然而然。由于我国现行的拆迁矛盾都必须先经由行政主管部门裁决，而有关部门从某种意义上讲，与开发商有着密不可分的关系（政府经营城市的指导思想、房地产是支柱产业更是地方财政收入的主要贡献者、负责处理拆迁争议的部门更是商业开发项目的主管部门），拆迁管理部门自然很难做到公正处理双方争议了。争议也由拆迁人与被拆迁人两方扩展为拆迁人、被拆迁人和政府主管部门三方了，甚至最主要的矛盾反倒出现在了被拆迁人与政府部门之间。发生的多起自焚、跳楼事件，不都是出现在政府“强制执行”的时候吗？有关案例无须列举，网络搜索满目皆是。

（三）部分地方的拆迁引发纠纷系地方政府无视法律规范或者无法律依据进行规范，依仗行政强权蛮干所致。

此种类型，多是因为立法滞后导致无法可依或者现行法律不能完全适应社会发展而没有及时进行调整所致。无法可依时，我们的政府和有关单位在拆迁过程中就会觉得没有规则来限制它，自然是无视基本的普世价值和现有法律的基本立法精神随意而为，加之实务操作中的官僚作风，产生矛盾也不足为怪了。此种情况在现在日益突出的“旧村改造”、“旧城改造”、“社会主义新农村建设”中表现的尤为突出。现有的较高层级的法律规范中，对此三种情形下的拆迁规范较为笼统和原则，可操作性极差，甚至没有法律文件进行规范。在没有高层级法律规范的情况下，各个地方各自为政，各自为大，我行我素，对《村民委员会组织法》、《居委会组织法》当中规定的一些规则、原则一概视而不见，拆迁矛盾自然较为突出。当然，除了无法可依导致矛盾的情况，在“旧村改造”、“旧城改造”、“社会主义新农村建设”中矛盾更多的是必依“土政策”和“恶法”的情况、是依“恶法”的情况。没有法律规范可依照，自然不好；而有“恶法”可依更是不好，效力等级较高的“恶法”更是祸患无穷。这些情况在经济实力较强并且有一定立法权的地方表现的尤为突出，即便是进入到司法救济过程中也显得颇为“有理有据”。大到拆迁的程序、补偿安置争议的救济，小到评估方法和评估所要依据的“基准价”都早有当地自制的“地方法规”、“地方政府规章”、“规范性文件”规定。比如我所代理的杭州、无锡、苏州一些此类案件中，“恶法”比比皆是，2008年拆迁时所依据的评估基准价是2001年公布的“重置价”、拆迁不需要拆迁许可使得被拆迁人在拆迁是否合法这个方面很难进行救济、安置方式只能选择统一建设的安置房（安置房的质量、权属以及集约建设安置房所节省下来的土地如何处理均不得而知）。

三、拆迁问题的行政强制视角审视

（一）当前强制拆迁中的问题シ课菔悄壳爸泄民众最大的财产存在，基于中国民众对房屋的特殊情感，强制拆迁的时候往往是拆迁双方矛盾的激发点。拆迁过程中爆发的血案，基本发生于强制拆迁的时候，更为凸显强制拆迁中存在的问题。我个人认为当前强制拆迁存在以下主要问题：

1、事关强制拆迁的立法基本空白。ツ壳埃有关强制拆迁的立法，基本散见于《城市房屋拆迁管理条例》、建设部城市房屋拆迁裁决工作规程以及各省、地、市、县区的规定。而这些规定，基本趋于原则性，对于强制拆迁的主体、程序、条件等等都没有明确规定，不太具备操作性。譬如，针对强制拆迁而言，理论上必须安置到位且必须提供周转房，但是现实中大量的强制拆迁并无周转房。

2、地方政府的强力推动使得强制拆迁往往违背程序。デ恐撇鹎ǖ姆⑸，依赖于政府的公权力。而当前，有些地方政府为达到迅速拆迁的目的，强力推动强制拆迁，使得本来就很少的强拆规定，没有得到有效执行。譬如，按照规定，行政机关进行强制拆迁之前，必须召开听证会，而此类听证会却由裁决机关自行组织，发生听而不证亦属必然。3、人民法院组织的强制拆迁有时亦不规范。ァ糐P3〗在人民法院进行的强制拆迁中，也存在很不规范之处。主要体现在人民法院的独立性时常无法得以体现。不仅与行政机关混为一体，个别人民法院甚至参加拆迁指挥部，在拆迁现场设立临时法庭，审查并执行拆迁行政裁决机关作出的裁决行为。如此司法，既不独立，更难公正。除此之外，部分法院在强制执行的操作过程中，也不规范。发生于06年的被拆迁人杜某某被打死于西城区法院强制拆迁现场的事件，就很典型。杜某因为学习法律，平时教导邻居在拆迁过程中维权，引起拆迁公司不满。拆迁经理遂在法院强制拆迁其他被拆迁人的时候，纠集闲散人员殴打杜某致死。相应罪犯的所有谋划、指认都发生在法院强拆警戒线内，殴打发生于警戒线边缘。4、公民的救济权没有得到尊重。ハ中泄际上通行的司法实践认为，公民在对行政行为提起了行政〖JP3〗复议或行政诉讼等救济手段之后，在救济程序完成之前，不得强制执行该行政行为。而我国的拆迁条例明确规定，行政复议与诉讼不停止拆迁。如此立法，显然脱胎于行政行为效力理论，即行政行为一经作出就具有法律效力，便可先行执行。但是，这一理论是二战前的产物，早已过时。现行国际司法中的通行做法是，大多行政行为需经司法审查后方可执行。5、基于基本人权的一些规则，并未在强制拆迁中得以体现。ピ诤芏嗟胤剑政府或法院强制拆迁都是在晚间或是节假日突击执行。这种做法虽然有时颇有效果，但是其危害也是巨大的，他不仅是反人权的行径，现实中也极易酿成事故。プ苤，在现实操作中，存在大量的非法强制拆迁，包括政府部门非法组织的强制拆迁、开发商的强制拆迁、地方基层组织的强制拆迁、黑社会的强制拆迁等等。这些客观存在的非法强制拆迁，社会危害性极大，是酿成突发性事件的重大隐患。如何进一步设计出合理的解决模式或制度则需更多学者共同讨论。げ慰嘉南祝邯[1]胡建森，行政强制，法律出版社，2002版.[2]姜明安，行政法与行政诉讼法，北京大学出版社、高等教育出版社，1999版.