区域合作政策效果的评估体系构建

The effect of regional cooperation policies Assessment System

作者简介：韦灵桂（1984.11-），男（壮族），广西平乐县人，南宁学院 土木与建筑工程学院 助教，硕士，研究方向：区域公共管理。

摘要：在科学界定区域合作政策及其效果评估内涵的基础上，梳理了国内外关于政策评估的研究，根据事实与价值统一、显性与隐性综合的主张，结合区域合作政策涉及的合作领域，分别以交通基础设施、产业转移、园区建设、旅游、经贸合作、市场服务作为直接效果评估的观测点，同时将与其他自由贸易区合作发展、与兄弟省市合作发展、与台湾经贸合作发展、所属经济区域发展作为间接影响评估的观测点，构建区域合作政策效果评估体系。

关键词：政策效果评估；体系构建；区域合作

Abstract:On the basis of the scientific definition of regional cooperation policies and their effect on the assessment of the connotation, sort out researches on policy evaluation, according to the unity of fact and value, dominant and recessive integrated proposition, combined with regional cooperation in the field of cooperation policy involves, namely to transport infrastructure, industrial transfer, park construction, tourism, trade and economic cooperation, market services directly impact assessment as observation points, while the co-development and other free trade zone, in collaboration with provinces and municipalities develop economic and trade cooperation with Taiwan, an regional economic development as observation points indirect impact assessment, to build regional cooperation policy impact assessment system.

Key Words:Policy impact assessment；System Construction；Regional cooperation当今世界范围内，区域合作呈加速发展的态势，各政府主体纷纷出台各种政策促进区域合作的发展。由此引发政策制定者和执行者以及公众对政策施行效果的密切关注，对政策所产生的效果评判越来越强烈，这都是对构建区域合作政策效果评估体系的强大动力。

一、区域合作政策及其效果评估的内涵

（一）区域合作政策

区域合作是指以行政区划为主要划分标准的区域之间或区域内部不同地区之间的主体，包括政府、团体、自然人等，依据一定的目标、原则和制度，将不同的系统要素在地区之间进行重新配置、整合与优化，形成规模更大、结构更佳的组织体系，以便获取最大的经济效益、社会效益和生态效益的个体和集体相互协作的行为[1]。政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例的总称[2]。综合得出，区域合作政策是指在一定地理区域范围内，为形成优势互补、互利共赢、共同发展的格局，实现区域内各成员经济社会快速发展和预定目标，各政府主体结合自身发展状况，所采取的政治行为或规定的行为准则，包括出台的法律、法规、规章、制度等政策文件。

（二）区域合作政策效果评估

政策效果评估是人们普遍关注的问题之一，政策效果评估与制定和实施政策一样重要，是保证实现政策预期目标的一个重要环节。学者们从不同角度对政策效果评估进行定义，其共同点是直接对政策效果进行衡量和评判，解决政策制定者和执行者所关注的问题。所以，区域合作政策效果评估是针对区域合作政策进行的评估，主要解决两方面的问题，一方面是现行区域合作政策的实际促进作用情况，另一方面是现行区域合作政策对参与其他区域、省际合作的促进作用情况。同时，在区域合作政策效果评估过程中要坚持系统性、可操作性、主要性和时效性原则，以保证政策效果评估的科学性，为合理配置政策资源以及政策变更提供有力依据。

二、政策评估国内外研究综述

（一）政策评估国外研究综述

国外政策评估的研究可以追溯到20世纪30年代一些社会和管理学的研究，评估研究开始步入较大规模的系统科学领域，是在1935年社会学者史蒂芬（A.S.Stephan）用实验设计法对美国罗斯福总统的新政计划（New Deal Social Program）进行评估。发展至今，政策评估的理论已日趋完善，其中，关于政策评估模式研究极具代表性的有瑞典学者韦唐和美国学者弗兰克•费希尔。

瑞典学者韦唐在他的《公共政策和项目评估》中，从政府作用的结果着手，根据价值标准，提出了著名的的政策评估模式理论:目标达成模式、附带效果模式、无目标模式、综合模式、顾客导向模式、利益相关者模式、经济模式及职业化模式。具体模式参看图2-1：图2-1韦唐的政策评估模式体系[3]

美国学者弗兰克•费希尔根据事实与价值统一的综合性原则，在《公共政策评估》一书中一种全新的公共政策方法论框架结构（详见图2-2）。“第一顺序评估”主要由项目验证和情景确认构成，着重于研究政策发起者的特定的行动背景，探究特定项目的结果和这些结果出现的情景或者情形。“第二顺序评估” 由社会论证和社会选择构成，评估转换到了更大的社会系统之中，项目自身的论证仅仅是其中的一个部分，它着重于研究政策目标对社会系统的影响，强调项目的社会价值。具体包括：（1）技术—分析论点项目验证。（2）相关论点情景分析。（3）系统论点社会论证。（4）意识形态论点社会选择。也就是说，公共政策评估应该考虑两个方面，即微观方面和宏观方面。图2-2：弗兰克•费希尔政策评估框架[4]

（二）政策评估国内研究综述

自20世纪80年代以来，在公众要求、政府改革要求、当前技术水平等方面因素推动下，我国的政策科学研究才有了进一步的发展，在许多领域取得了明显的成效，不少学者在政策评估模型方面作了相关研究，其中有：刘琪、叶仲霖、陈国渊在《公共政策价值评估：缘起、概念及测度—一种批判实证主义的评估程式建构》中，基于价值理性的系统评估逻辑起点分析，结合实践，引入利益相关者多元价值需求分析，以最终实现公共性价值甄选的本质规定性为目标，从理论视域探讨公共政策评估的内在价值寻求（详见图2-3），构建一种公共政策价值综合评估模型，为公共政策评估实际指引方向。

图2-3：刘琪、叶仲霖、陈国渊关于公共政策价值综合评估模型[5]

此外，王瑞祥（2003）在前人研究基础上，着重分析了六种政策评估模型：（1）目标获取模型（2）侧面影响模型（3）自由评估模型（4）综合评估模型（5）用户导向模型。(6)相关利益人模型[6]。

（三）政策评估研究评述

国外关于政策评估的早期研究，是保持价值中立的，即利用自然科学的方式和方法，解释或者描述现已发生的事实，对于政府的政策行为，完全运用技术化、实验化的方法，对公共政策是否达到预期目标或者达到的程度所做的客观评价。随着政策科学的发展以及各学科的交叉性，政策评估后期研究主张事实与价值相统一，现实情况是复杂的，政策环境是动态的，人们的认识是受现实情况和周围情况影响的，在政策过程中对于价值的考证也是不可或缺的。

我国政策评估发展历史较短，政策评估事业处于借鉴西方政策评估理论阶段，结合中国实际情况，研究公共政策的成本和效益问题。我国公共政策主要从两方面深入，一是显性的，政策实际产生的效率、效益以及达到效果的考证；一是隐性的，政策执行除达到政策制定要求到达的目标外，还会引发其他的效果，对社会的其他方面起到促进作用，及政策产生的连带效果，这也是政策评估不可忽视的内容。

三、区域合作政策效果评估体系的内容

在系统性、可操作性、主要性、时效性四大原则指导下，根据事实与价值统一、显性与隐性综合的主张，结合区域合作政策涉及的合作领域，拟定从政策的直接效果和间接影响两方面进行考量。评估体系以定量分析侧重于直接效果检验、定性分析侧重于间接影响评价为运行方式，并且以定性分析为主，定量分析是定性分析系的基础。经过研究得出相关评估内容。

（一）直接效果观测点分析

1.基础设施领域

基础设施领域的合作是区域合作的主要内容之一，而交通基础设施方面的合作是基础设施领域合作的主要内容，因此，区域内各主体参与交通基础设施方面的合作，代表了其积极参与区域合作的态度，所以，区域各成员交通基础设施建设方面的成效，能够很好地反映区域合作政策作用的效果。

交通基础设施里面，主要包括公路、铁路、航空、航运四方面，所以在直接效果评估中涉及的主要指标是高速公路总里程、铁路营业里程、内河通航里程和出海出边大通道建设，其中出海大通道建设包括陆路道路建设和港口建设。根据区域合作最终目标的要求，基础设施配套能力要逐步加强，以适应区域一体化的发展，交通基础设施是合作的基础，应当不断完善。

2.产业领域

产业发展是推动地方区域经济增长的重要方式，所以区域合作把产业领域的合作作为重要的内容。区域内各主体非常重视产业的发展，积极出台产业政策促进产业发展，而这些产业政策往往包含直接或间接涉及促进参与区域合作的内容，因此，将产业领域纳入区域合作政策直接效果评估体系也是理所应当的。

在区域合作中，区域内各主体将承接产业转移、园区建设、旅游作为主要合作方面，积极引导区内金融机构、行业协会和其他社会机构的政策、制度支持和配合，形成良好的产业环境，促进产业升级，承接产业转移，打造优势园区；同时，大力发展旅游业，加快区域旅游一体化市场进程。因此，将承接产业示范区建设、临海产业园区建设、旅游人次、旅游品牌数量作为产业领域评估的观测点。根据区域合作的目标要求，区域内各主体要形成公平、开放和富有吸引力的投资环境，形成互补、协作配套、共同发展的产业布局，同时策划和推广精品旅游路线，树立独具特色旅游形象，打造地方旅游品牌。

3.贸易领域

区域合作领域中，贸易合作是要求合作各方消除商品流通障碍，建立健康有序的市场秩序，逐步形成统一大市场，其最终结果是提高区域内部各方之间的经贸合作成果。在区域合作，经贸合作成果是最能体现合作成效的，因此，必须将经贸合作作为政策评估考虑的因素。

香港和澳门作为我国两个特别行政区，对外交往密切，国际化程度高；现代服务业发达，市场机制完善；在亚太地区乃至世界都占极其重要地位。区域内各主体应按照“优势互补，协调发展”的原则，积极推进落实《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》，促进与香港和澳门贸易的合作与发展，紧紧依靠全国甚至世界的资源、市场、智慧，最大限度地促进地方经济社会发展。

4.市场领域

区域合作政策的作用效果好坏，一定程度上反映在市场领域，随着合作的不断深入，政策不断完善，市场也会越来越规范，所起到的支撑作用也会越来越明显。因此，有必要将市场领域列入直接效果评估体系。

在区域合作常态化下，区域内各主体纷纷出台促进区域合作的政策，也促进了市场服务体系的不断完善。资金市场体现在融资环境的不断改善，人才市场体现在人才层次、劳务输出量不断提高，技术市场体现在技术孵化能力不断增强。根据区域合作市场主导的原则，区域内各主体应形成完善的市场服务体系，以营造良好的发展环境。

（二）间接影响观测点分析

1.促进与其他自由贸易区合作发展。在区域合作政策的推动下，各区域开展多领域、多层次、多形式合作，强化区域分工和市场开放，促进市场拓展国际化，形成开放的环境，在积极融入区域合作的同时，也拓展了与其他自贸区的贸易合作。

2.促进与兄弟省市合作发展。国内区域合作是以省（区）与省（区）之间的合作，因此，区域合作的成果必将扩大区域内各主体与其他兄弟省（区）之间的合作。

3.促进与台湾经贸合作发展。在“政府导向，市场运作，企业主体”原则下，区域合作各主体纷纷改善投资环境、完善综合服务功能，为区域合作发展提供便利和优质服务。在此优势条件下，必将吸引台商直接投资，拉动与台湾的投资贸易发展，形成良好地互动氛围。

4.促进所属经济区域发展。国家出台区域合作政策，区域内各主体出台相应配套政策措施，共同营造出营造公平、开放、和谐的投资环境，其结果必然吸引区外众多企业到该区域投资开发，而效果最明显的也就是所属经济区域的蓬勃发展。

区域合作政策效果评估体系包括直接效果和间接影响评估两部分内容，分别从显性成果和连带效果进行评价。其中直接效果评估涉及区域合作基础设施、产业、贸易、市场四大主要领域，是对区域合作政策是否达到预期目标或者所达到的程度的考证，这是政策显性成果的汇集；间接影响评估包括对与其他自由贸易区合作、与兄弟省市合作、与台湾经贸合作以及所属经济区域发展的观测，是对区域合作政策除达到政策制定要求到达的目标外，引发对社会其他方面起到的促进作用的考究，这是政策连带效果的显现。

基金项目：广西高校重点学科区域经济学经费资助

参考文献

[1]陈振明．政策科学—公共政策分析导论[M]．北京：中国人民大学出版社，2003：80-81

[2]齐峰．泛长三角区域合作机制之探讨[J]．宁波经济（三江论坛），2009（01）：17-20

[3][6]王瑞祥．政策评估的理论、模型与方法[J]．预测，2003（03）：6-11

[4]弗兰克•费希尔．公共政策评估 [M]．北京：中国人民大学出版社，2003：98-113

[5]刘琪、叶仲霖、陈国渊．公共政策价值评估：缘起、概念及测度[J] ．东南学术．2011（04）：111-119