建国以来我国土地制度的变革

贺威通 李翠 张卿瑞

摘要：“土地问题是“三农”问题的核心”。农村土地流转是解决“三农”问题的关键环节，是推进新型城镇化建设的重要抓手，是加快完善现代市场体系的题中之义。我国的农村土地流转是伴随着农地制度的改革而出现并不断发展的。本文通过研究土地制度的变迁对土地流转制度确立的影响，剖析土地制度变革中村民参与，为当今土地流转和合理规范提供参考。

关键词：土地制度；村民参与；变革

我國农地制度的变迁大致经历了土地改革、集体化和责任制三个阶段，建国初期的土地改革运动，变封建土地所有制为农民土地所有制，实现了“耕者有其田”，解放了农村生产力；集体化时代的合作化与公社化运动，变农民土地私有制为农村集体所有制，“确立了高度集中的土地集体所有制”；责任制时期的包产、包干到户和家庭承包经营，变集体所有、统一经营的土地制度为集体所有、承包经营的土地制度，实现了“土地所有权和使用权的分离”，调动了农民的积极性，推动了社会主义农村的建设。同时随着农业现代化和农村城镇化的发展，人均耕地面积减少，促进了土地流转行为的产生和发展，“国家对土地流转的行为态度也是经历了从禁止、开放到合法规范三个阶段”。

一、土地改革时期：农民土地私有制的确立

“土地问题一直是中国革命的根本性问题，土地改革又是中国共产党人最为基本的政策主张，也是对农民的一种历史性承诺”。为了巩固革命胜利果实，改变土地分配不均的现状，新中国成立后，“推行以‘依靠贫农，团结中农，有步骤地、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产为基本路线的土地改革也在全国各地开展起来”。

A村所在的朔县早在1946年已全部解放，1947年9月，朔县民主政府抽调干部组成土地改革工作团奔赴各村开展划定成份，分田分畜等工作，A村就开始贯彻《中国土地法大纲》，农民在土改工作团的指导下积极参与开展土地改革运动，没收土地、牲口和农具等生产资料分配给贫雇农。但其富农产生的原因是在当时所谓的“筷子里头拔旗杆”的指导思想下产生的，村民苗成林、苗存仁、苗海余被错划为富农，直到第二年，A村土改工作团根据中央土改精神，又对错划的3户富农改划为上中农，只有王富仍为富农成份。按照朔县民主政府的部署A村和东易、石槽村三个自然村为一个土改点，按人均标准在3个村的范围内“多者抽，少者补”西易还得到东易划过来的30多亩地，此时全村共有1600余亩地，据老人们回忆当时大部分村民们连夜打着煤油灯拿着米绳测量田地，划分着自己的土地，真正实现了耕者有其田。B村也是从1947年进行的土地改革运动，根据朔县民主政府指示成立了农会，农民依靠农会向地主富农展开斗争，在实际操作过程中农会采取依靠贫雇农，团结中农，中立富农的方法，结合反奸清算斗争，按政策划分成份，没收地主富农土地，分配给贫下中农，由于B村地处沟壑，所以在土改中土地按平、坡、沟不同类型搭配，抽多补少，抽肥补瘦。

二、集体化时期：农村土地集体所有制的建立

一般认为，土地改革并没有创造一套防止乡村社会因人地紧张以及土地趋向集中等情况下所带来的乡村社会再度两极分化的机制。因而，共产党和毛泽东把土地改革仅仅看作是“民权革命”或新民主主义革命的主要内容，农民土地所有制仅仅是一定时期出于革命和现实需要而确定的暂时性目标，为了建设社会主义社会，必须要进行土地制度的集体化和国有化改造。

1951年，中共中央制定了《中共中央关于农业生产互助合作的决议(草案)》，不仅认同了互助组的做法，而且引导农民试办初级社。1953年12月，《关于发展农业生产合作社的决议》总结了农业生产合作发展十大优越性,要求用一年时间建立35800个合作社的。1954年春，A村在党和政府的领导下，由苗稷、苗梅、苗滋种、苗池等人主动组织村民参加互助组4个，但由于村民对党的政策不了解，认识不足，同年秋互助组解散。1955年，党的政策深入人心，在苗滋种等人的积极组织主导下互助组再次成立，当时A村互助组经营方式有两种：一是临时性的，即在农忙时由部分农户自愿经营，互相帮助；二是常年互助组，实行农副业互助合作，有简单生产计划，以工换工或计价结算。在下半年A村未经初级社直接发展为高级合作社，又称共青社，包括两个老年队、一个青年队。1956年全村农户全部加入合作社，实行生产三包制，经营管理水平和生产效益提高，人均收入达110元，成为当时白堂乡的先进社。1958年8月中共中央通过了《关于农村建立人民公社的决议》，决定在全国农村普遍建立政社合一的人民公社，并提出扩大公社规模。8月21日，平鲁县委召开常委会议，初步确定将原来的312个农业合作社并转为22个人民公社，到9月底各人民公社全部成立。西易村隶属井坪公社管辖，实现了人民公社化，社员自留地等全部收归了公有，至此，个体农民土地私有制宣告结束。但当时平鲁县政策允许农户种植少量自留地和开垦小块地，西易农民生活条件相对改善。

B村作为白堂乡的自然村在1953年开始建立群众自愿结合、共同协商的互助组，由于政策宣传不到位，农民对互助组的认知度较低，参与积极性亦较低，最终参加互助组的农户只有25家，但由于参加互助组的农户互帮互助、热情高涨，到年底收入比单干户要高出许多，不久村民王毅的互助组就由原来的6户发展到16户，全村粮食产量达76530斤。1955年为积极响应党中央建立初级社的号召，根据县委县政府安排，B村因为互助组效益良好，全村大部分村民都参与了初级社，初级社组织专人把入社农户的农具、土地、牲口等农业生产资料作价入股，这一时期农民参与主要是上级下派工作组指定参与的，到1956年平鲁县兴起大办高级社的热潮，B村也大力筹办高级社，要求全部村民参与，把土地、农具等生产资料全部无偿接收归社，实行按劳分配，多劳多得。由于B村经历了四次农业生产变革，农民对组织规模、管理体制等略知一二，但其他问题一无所知，尤其是在向高级社没有充分尊重农户意见，农民更多的被迫参与的，“发展高级社的生产管理、工作计划、生产资料入社等问题都没有妥善解决，大大超越了当时的生产力水平、群众觉悟程度和干部管理水平” ，在压力型体制下为了完成上级指标牺牲了农民利益，把土地属于无偿归公，打击了农民生产的积极性。正如邓小平同志说的：“有人说，过去搞社会主义改造，速度太快了。我看这个意见不能说一点道理也没有。比如农业合作化，一两年一个高潮，一种组织形式还没来得及巩固，很快又变了。从初级社到普遍办高级合作社就是如此。如果稳步前进，巩固一段时间再发展，就可能搞得更好一些。”

三、责任制时期：家庭联产承包责任制的发展

人民公社这种以行政强制为特征、以政治运动方式推动经济发展的乡村政治结构，曾使集体经济组织垄断了乡村社会主要经济资源，在迫使农民依附的同时，加重了对农民的剥夺，随着经济贫困化以及由此积累的社会矛盾越来越多，要求变革人民公社体制的呼声也越来越高。1978年底，安徽省风阳小岗村的18户农民，冒着风险搞起了大包干，给传统的集体使用土地的制度捅开了缺口，但国家对土地流转行为的态度是明令禁止。从1979年开始，在贯彻党的十三届三中全会精神的同时，为了落实党在农村的政策，平鲁县恢复了148个原随意合并的核算单位，取消了“大锅饭”，实行定额管理，建立生产责任制，农民生产所有权和自主权得到尊重，同时战胜了78年自然灾害，农业增产增收，因此1980年中共中央下发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知，允许土地承包到户，但重申了土地不准买卖，土地公有的社会主义性质没有改变，平鲁县在全县推行生产责任制。与此同时，A村和B村也相应国家号召，实行了“家庭联产承包责任制”，各家各户都开始“大包干”，生活状况也有了一定的改善。但是受到自然环境和技术手段的制约，农民生活并不富裕。于是，在“有水快流”政策的指导下，A村村民也开始掘矿挖煤，村办煤矿又建立起来。而这时B村虽有煤矿，却没有人组织生产，导致煤矿闲置未开，直到90年代末在驻地部队的主导下才开始开采。1982 年《宪法》第 10 条第 4 款明确规定，“任何组织或者个人不得侵占买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”总之，在改革开放初期，农地流转是被严格禁止的。

参考文献：

［1］于建嵘，石凤友：关于当前我国农村土地确权的几个重要问题。《东南学术》2012年第4期第4页。

［2］李勇：当前农村土地流转的动力和障碍分析。《天水行政学院学报》2009年第4期第73页。

［3］周晓唯，孙赟，王拓：农村土地流转市场参与主体行为分析。《西安电子科技大学学报（社会科学版）》2010年5月第20卷第3期第62页。

［4］于建嵘，石凤友：关于当前我国农村土地确权的几个重要问题。《东南学术》2012年第4期第4页。

［5］李勇：当前农村土地流转的动力和障碍分析。《天水行政学院学报》2009年第4期第73页。

［6］周晓唯：农村土地流转市场参与主体行为分析。《西安电子科技大学学报》2010年5月第20卷第62页。

［7］于建嵘：《岳村政治—转型期中国乡村政治结构的变迁》，湖南文艺出版社2013年版。

［8］王春光：《中国农村社会变迁》，云南人民出版社，1996年，第11—13页。

［9］董江爱：《三晋政治—公共财产治理中的村民参与》，中国社会科学出版社2010年版。

［10］《邓小平文选（1975—1982）》，人民出版社1983年版。