加拿大环境审计特点与借鉴之处

+韩志刚

随着可持续发展战略在全球范围内的实施，环境保护越来越受到各国的重视。在西方的工业化国家中，加拿大的环境保护成效令人称道。加拿大在环境保护方面取得的成绩，与其完善而有效的环境保护政策，成熟的审计监督体系和先进的环境审计理念、方法有很大的关系。

加拿大的审计制度属于典型的立法模式，其审计机关隶属于立法机构。由于各级立法机构均由独立选举产生，因此各级审计机关也是完全独立，没有隶属关系。审计机关作为国会系列机构之一，独立于行政部门，不受任何行政干预。审计长直接对国会负责并提交审计结果报告且审计结果报告对公众和媒体公开。早在1993年，加拿大联邦审计署就已经在绩效审计中考虑环境因素，将原来的3E（经济性Economy、效率性Efficiency和有效性Effectiveness）发展为4E，增加了环境性Environment，并由当年开始独立的、全方位地履行资源环境审计的职能。

一、加拿大环境保护以及环境审计的特点

（一）战略规划和法律体系比较健全

加拿大在环境战略规划制定方面着手比较早，早在1990年，政府就制定了《加拿大绿色规划》，其目的是保证居民持续拥有清洁的空气、水和土地，使可更新能源能够得到持续利用，保护野生动植物健康、生存和发展，将环境突发事件的影响降到最小等等。到1997年，加拿大自然资源部等25个联邦政府部门和机构开始制定本部门的《可持续发展战略》，并规定每3年进行一次修订，以保持战略的合理性和指导性。另外，各个省根据当地经济和环境特点制定相应的环境保护和发展战略。

除了战略规划，加拿大有着相对比较完善的环境保护法律。主要有《加拿大环境保护法》（Canadian Environmental Protection Act CEPA），这是目前加拿大环境保护方面最基本的一部法律。它对政府行政职能、公众参与、信息收集、污染防治、有毒物质控制、生物技术影响、污染控制、废弃物管理、环境突发事件处理等方面做出了明确的规定。除此之外，还制定了《加拿大环境评估法》、《加拿大航运法》、《北极水域污染防治法》等等。除国会外，各省议会也是立法主体，如阿尔伯塔省制定的环保方面的法律有《公共土地法》、《林业法》、《气候变化和污染气体排放管理条例》等等。

联邦政府与各省政府之间在环境立法的权责划分建立在宪法规定的“分担责任”上。以水资源保护为例，联邦政府对渔业、航运、跨国水资源管理和联邦土地立法，而省政府在各自的行政边界内管理水资源，并在水的需求与供应、污染控制、水电和非核电力管理及灌溉方面立法。各级政府责任公担，形成严密而合理的污染监督与防治法律体系。

（二）环保事业社会公众参与程度高

加拿大不仅立法的可操作性比较高、对于违反相关环境保护政策的处罚力度非常大，而且十分重视广泛的社会和公众参与度。环境保护事业是政府、企业和公众的共同目标和利益，需要社会各个方面的积极参与和努力。立法部门负责设立法律法规，行政部门负责执行法律并制定相关环保条例和规定；企业在其日常生产经营过程中具体执行环境保护的相关规定，并积极探索实践环境保护的新技术和方法，并因此在社会上获得良好的声誉；公众通过参与政策制定、环境评估、公众监督以及民意调查，诉讼案件的公民陪审团听证等方式，在环保事业中发挥重要的作用。

各级审计机关对各个政府部门和污染单位对环境政策和法律的执行情况进行监督检查，并做出评价，向议会报告并对公众公开。对于审计部门公开的环境审计报告的反应，也成为公众参与环保事业的途径之一。

（三）审计机关在环境保护事业中表现活跃

加拿大的审计机关在环境保护事业中，既是监督者，也是协调者。环境问题、环境法律条款的施行、环境目标的达成通常会涉及多个部门，监督和协调部门之间是否密切地开展合作，如何合作，是否达到合作目标等，就属于加拿大审计机关的一个重要职责。加拿大联邦早在1996年6月就成立了环境和可持续发展委员会，领导专门从事环境和可持续发展审计的人员开展环境审计。目前这个环境和可持续发展委员会由具有环境、生态、生物、能源、会计、管理和法律等各种专业背景的人员构成。专门的环境审计机构和专门的环境审计人才队伍，为持续监测环境政策作用以及对环境项目持续跟踪评估提供了保证，从而保证了环境审计的水准。

二、加拿大环境保护和环境审计的借鉴之处

（一）加强法律制度可操作性，加大环境执法力度

我们要在观念上处理好环保与经济发展的关系，制定切实可行的环境政策和管理措施。虽然我们已经制定了比较明确的环境保护标准，也已经形成了环境保护的法律体系。但是尚有两方面不足，一是环境保护的法律法规大多缺少必要而详细的实施细则，给执法造成了相当的困难；二是现有法律处罚力度不足。现实中还存在“违法成本低，守法成本高”的奇怪现象，这些问题不解决就会使环境保护相关法律失去必要的强制力。因此我国应加强法律制度的可操作性，加大环境执法力度，适当提高处罚力度，提高企业的违法成本，还要建立政府部门对建设项目违法管理的责任追究制度。

（二）加强环境审计立法，推动审计对环境政策的监督

国家审计部门是国家机关和国有企事业单位经济活动的监督者，由审计机关行使环境审计监督是比较合适的。目前环境审计的法律依据仅限于《审计法》第三条“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”环境审计属于效益审计的一种，应当立法将环境审计的职责和权限进一步明确，规定审计机关对各级政府环境政策的制定和执行以及环保资金的使用进行监督。

（三）提高审计监督的层次，提高审计建议的针对性和可操作性

环境审计不能仅仅站在财政财务监督的层次，而是要站在更高的政策层面进行监督和评价。查出问题不是审计的终极目标，审计的终极目标是使被审计单位提高管理，从而不出问题。环境审计的目标是摸清情况，提出建议，提高环境管理水平，减少环境污染。因此，环境审计应该站在评价环境政策和其执行情况的层次来进行，从而充分发挥审计系统的“免疫”功能，同时对政策的制定起到有效的推动作用。加拿大审计机关出具的审计报告所提出的审计建议非常具有针对性和可操作性。我们要克服审计报告中“加强某某方面管理”之类的笼统性的审计建议，要提出如何加强，具体如何操作方面的审计建议，从而加强审计整改的可行性。

（四）加强环境审计人才的培养

环境审计涉及的政策性强，专业性强，知识面广，要求审计人员对国家政策、环境保护专业知识以及各种工业流程有较深的认识，这样才有可能提出有效可行的审计建议。要做到这一点，需要对审计人员的素质进行大幅提高，加强环境审计人才培养就显得格外重要。