地方政府债务的成因和对策研究

宗绪波

一、地方政府债务的现状

地方政府债务是指地方政府作为债务人以政府名义举借或者担保举借的债务,并由此承担的资金偿付义务。按照2011年《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》，我国地方政府债务分为三类：分别是地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务、地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。

我国1995年实施的《预算法》第二十条规定:“地方各级政府预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”同年实施的《担保法》第八条规定:“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”但是,这些限定并不意味着地方政府不存在债务。事实上,地方政府为弥补资金缺口,多年来以各种名义举借了大量债务。审计署2013年12月底发布的全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.33万亿元。

从审计署公布的全国政府性债务审计结果来看，债务总体风险可控，但对部分地方政府性债务上涨过快、管理混乱等潜在风险仍不可掉以轻心，如果不加以妥善解决，很可能会给经济可持续发展埋下“祸根”。根据审计署的数据，截至2013年6月底，省市县三级政府该类债务余额超10万亿元，比2010年底增加了3.86万亿元，年均增长近20%，一些地方政府债务率甚至超过100%，偿还压力较大。更值得警惕的是，地方政府性债务对土地出让收益的依赖程度普遍较高，一旦房地产价格下行，势必影响土地出让收益，降低偿债能力。

二、地方政府债务的成因

（一）转型期政府财政投入剧增

当前我国社会处于转型期，经济体制改革、城镇化和工业化相互交织，解决这些问题需要较大的政府财政投入。例如，城市化进程中，农村人口不断涌入城市，对公共交通、公用水电系统、公共卫生系统等地方性基础设施产生巨大的需求。从经济学角度来说，地方性的公共产品由地方政府提供效率更高，因此，地方政府在基础设施建设方面任务十分艰巨，而地方基础设施的建设需要大量的投资，这构成了地方政府的沉重负担。

（二）地方政府财力匮乏

1994年分税制改革后，从财权上看，中央政府集中了所有地方税的立法权和税收管理权，省以下各级财政所掌握的地方税大多是零星和稳定性较差的小税种，地方税收体制缺乏规模和稳定性，地方政府拥有的财权相当有限。而与之相对应的是，地方政府所要承担的事权却与日俱增，据国务院研究中心的报告显示，1994-2006年间，中央事权平均为30%，地方事权平均为70%。而地方政府没有税收立法权和发行公债的权力，这迫使地方政府通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务。

（三）政府职能存在越位情况

政府职能越位，主要是指政府直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应，以及可以由政府、企业，非政府公共组织共同参与的混合性公共物品的生产。与有限政府的职能转变目标相比，我国政企、政资、政事、政社关系仍未完全理顺，政府仍然管了一些“不该管、管不了、管不好”的事情。例如，政府既是国有企业的出资人，又对企业生产经营进行监督管理，政企不分、政资不分。政府职能越位现象促使财政支出越位，使得本就有限的政府财力更显不足。

（四）唯GDP论英雄的地方官员政绩考核导向

过去相当长的一段时间内，经济增长是我国的主要发展目标，对干部的考核评价也是以经济增长速度为主要指标，而经济增长速度中又主要以GDP增长为核心指标。这种单一的考核体系，造成地方发展唯GDP的发展模式。在财力有限的情况下，一些地方政府纷纷变相举债，将款项用于 “政绩工程”建设。

（五）缺乏有效完善的债务管理机制

《预算法》等有关法律规定禁止地方政府举债，因而此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度，也没有成立统一的债务管理机构；政府债务管理缺乏科学统一的口径和标准，许多债务都没有纳入预算管理之中；政府举债缺乏约束和控制，多数没有建立偿债机制。此外，地方举债属于违法行为，地方政府不愿建立规范的举债信息披露机制，导致地方政府随意举债的现象时有发生。

三、化解地方政府债务对策

（一）完善财政体制改革

一是明确中央和地方政府的事权和支出责任。进一步明晰中央与地方的事权和支出责任划分,并以事权为中心合理分配中央与地方的财权。应重新界定中央和省以下各级政府事权和支出责任，总的原则应当是“谁办事，谁拿钱”，各负其责。明确将国防、外交、国家安全、全国性和跨省的交通设施、粮食生产相关的补贴等作为中央事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，地方统筹的基本建设、地方企业的技术改造、地方文化、教育、卫生等区域性公共服务作为地方事权，在此基础上划分中央和地方应承担的支出责任。二是给予地方政府适当的税收立法权，完善地方税体系。对于地方经济影响较大，而对宏观经济整体影响不大的税种，例如财产税，立法权应该下放给地方。在不影响税收负担的前提下，积极推进财产税体系的改革，大力发展和培植财产税，推动开征完善的环境税，增加地方政府的财力。

（二）纠正政府越位问题

明确政府与市场，企业的分工。按照“有所为有所不为”的原则，解决财政支出的“越位”问题，遏制对财政支出的过度要求，地方财政逐步退出竞争性领域。从目前来看，政府从相关领域退出对于解决债务问题也同样重要，而这也符合政府职能转变的需求。可以退出或部分退出的领域包括有收费权的基础设施，比如高速公路、港口、公交设施、垃圾和污水处理、水电气暖等市政公用设施。

（三）改革地方政绩考核办法

过去干部考核对GDP考核很重视，与官员升迁结合在一起，导致大家一味追求GDP，在经济发展过程中，对环境不重视，对民生建设不重视。日前，中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，规定今后对地方党政领导班子和领导干部的各类考核考察，不能仅仅把GDP及增长率作为政绩评价的主要指标，不能搞GDP及增长率排名。这是转变单一考核体系的重大契机，地方政府应结合地区特点建立全方位的考核指标，把可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、生态文明建设等作为考核评价的重要内容。加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，抑制地方政府盲目举债的冲动。

（四）建立统一规范的债务管理和监督机制

目前，应在全国范围内建立统一规范的政府性债务管理制度。鉴于财政在政府债务工作中的职能，应进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位，对政府债务进行归口管理，将地方政府债务逐步分类纳入预算管理，完善地方政府性债务管理制度；实行举债批准制度，严格控制融资规模，建立健全项目决策机制；编制政府流动资产负债表，实施动态管理；完善政府债务建设项目的监管制度，降低融资成本，提高资金使用效益。