建立审计处罚自由裁量权的制度体系研究

审计处罚自由裁量权在合法性的前提下，是客观存在的，但违背法律授权目的和意愿，处罚畸轻畸重等滥用审计处罚自由裁量权行为也造成了社会危害性，影响了审计的公信力。

一、审计处罚自由裁量权存在的主要形式、问题及原因

（一）审计处罚中自由裁量权存在的形式

审计处罚自由裁量权的表现形式

说明

1.事实认定 审计过程中查证、取证，以及确定违规违纪等方面存在一定程度的自由裁量权。

2.期限认定 法律法规规定了在一定时间范围的处理处罚，本身就具有自由裁量的性质。

3.审计处罚种类 审计处罚的形式包括通报、警告、没收非法所得、罚款金额等多种自由裁量权。

4.违反具体行为性质 我国法律法规中对事件的处理常常会有 “情节较重的”、“情节严重的”的表述，但界定标准具有一定的审计自由处罚权。

5.审计程序的选择 审计处罚金额达到一定程度，可以选择一定的审计程序。

6.处罚幅度 审计处罚自由裁量权在审计实践中涉及最为广泛，容易造成执法人员的随意性。

（二）审计处罚自由裁量权存在的主要问题

1．裁量主体的意识模糊。什么是自由裁量权，该怎样正确行使，应该遵循什么原则，希望解决什么问题，会造成什么影响等问题，可能大多数还是比较模糊的，容易导致裁量权的随意性。

2．违法行使自由裁量权，处罚结果畸轻。主要表现在自由裁量范围的下限以下作出处罚，对违反财经纪律的行为起不到有效的惩戒作用。

3．审计处罚显失公平和公正。前者指行政机关在同等条件下，对同等事实的处置过程中出现前后左右明显不一致或截然相反的情形。后者是指行政机关在自由裁量时抱有不正当的目的或私心偏见，在法定范围、幅度内做出的违反社会普遍公认的一般标准的行为。表现在对不同被审计单位相同性质的问题，处罚幅度不一致。

4．裁量权限过大，随意变更处罚幅度和数额。包括在行使自由裁量权的行为方式、种类、幅度、时限的选择上超越法律的限制性规定。表现在征求被审计单位意见的审计报告征求意见稿在适用自由裁量权提出处罚意见时，基本上是按上限提出处罚意见，而实际作出的处罚决定给予的处罚数额均比征求意见稿数额小，二者存在较大差异，处罚数额的变更存在随意性。

5．裁量权的监督相当薄弱。对于审计处罚自由裁量权的监督目前比较薄弱，这从审计机关目前实行的审计执法责任追究情况，被审计单位向审计机关提出的投诉、申请行政复议、提起行政诉讼的数量中可以得到一定的反映，基本没有。

（三）审计处罚自由裁量权存在主要问题原因分析

1．法制不完善，审计处罚自由裁量权法规规定不统一。审计行政执法中几个常用法规对自由裁量权规定不统一，且幅度过大，造成审计机关和审计人员在审计处罚中自由裁量随意性较大。

2．缺乏科学的审计处罚评价标准和体系。目前审计机关在审计处罚方面要求的最多的是程序一定要合法，适用法律法规一定要准确，但对作出的审计处罚结果是否合理，却没有规定评价标准，而合理性原则也是自由裁量权重要原则之一，在法律法规赋予的自由裁量权幅度较大的情况下，合理性就显得尤为重要。

3．现行法定审计管理体制对审计机关行使自由裁量权缺乏有效外部监督。现行的审计管理体制是一种双重管理体制，一方面，由于这种双重的管理体制下审计机关的人事和经费及主要审计工作要依赖于地方政府，上级审计机关对下级审计机关的业务监督处于一种只有责任没有有效制约手段的状况，导致审计系统内部的审计执法监督软弱。另一方面，凡涉及地方利益的审计处罚，或多或少会受地方政府干预，致使审计机关不能自主依法进行审计处罚。

4．审计人员的素质有一定差距。审计机关成立30年来，虽然能力素质有了大幅提高，但高标准衡量还有不少差距，在独立、规范行使审计处罚自由裁量权方面还不能适应需要。

二、规范审计处罚自由裁量权应把握的主要问题

（一）法律目的。审计机关实施审计处罚自由裁量权要考虑处罚是否合乎法律目的，要以法律法规的立法目的和原则为指导，在法定的标准和幅度内寻求一个最适宜的处罚幅度，避免导致滥用自由裁量权和内容上不公正的审计处罚。

（二）平等对待原则。审计处罚自由裁量权要求的平等对待应当既包括不同场合的平等对待，也包括不同时间的平等对待。

（三）实施审计处罚必须以事实为依据，要考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，还要考虑处罚主体是否符合法律规定，其主观方面是故意还是过失，审计违法行为一般是由故意行为所为。此外，从重、从轻、减轻或者免予处罚的，要有法定条件。

三、构建规范审计处罚自由裁量权的制度体系

（一）完善立法控制。审计处罚自由裁量权来源于立法机关的授权，立法机关依据法定的立法权限和程序予以授权，是审计机关取得处罚自由裁量权的唯一渠道，因此，完善立法控制是规制审计处罚自由裁量权的第一道防线，也是从源头上防止审计处罚自由裁量权滥用的紧迫需求，对此立法机关应在立法时要适度授予处罚自由裁量权，尽可能收缩处罚自由裁量权，防止此类权限无限制扩大化的倾向；对经论证必须设定的处罚自由裁量权，应对其行使的条件、范围、幅度等最大限度地作出准确、科学的规定。

（二）完善审计层级监督机制。国务院《全面推进依法行政决定》关于“切实加强行政系统内部的层次监督”和《全面推进依法行政实施纲要》中关于“创新层级监督新机制”的要求，说明建立健全审计机关内部经常性的层级监督机制十分必要。对审计机关实施处罚自由裁量权的监督控制，从程序设计层面上讲，应当建立或者完善处罚信息公开、处罚理由说明、回避、案卷评议、重大案卷备案审查等制度，探索建立审罚分离制度。

（三）完善审计责任追究制度。建立和完善审计项目质量和执法过错责任制度是规范审计行为，提高依法审计水平和审计项目质量的重要保障。审计机关应沿着“责任界定--责任认定--责任追究--责任落实”的逻辑顺序，构建惩治滥用审计处罚自由裁量权行为的“问责链条”。审计责任追究核心是把各类法律、法规、规章设定的审计机关的职权统一视为职责，以责任制约权力，体现了审计执法主体权力与责任的统一。

（四）制定审计处罚自由裁量权的行使细则。从国内外规范行政处罚自由裁量权的实践看，审计机关制定审计处罚自由裁量权的行使细则，细化、量化后的处罚基准以及不确定概念的界定等，对于控制审计处罚自由裁量权的运用具有重要的意义。细则的制定，是限制审计处罚自由裁量权的空间，减少执法者的随意性，防止权力滥用和专横执法的重要途径，对于避免审计处罚自由裁量前后不一和专横非常有效。鉴于行使细则的普遍适用性，应当规定行使细则以规章为载体，并在创制过程中为避免角色冲突的缺陷，确立扩大管理相对人广泛参与，甚至司法机关适度介入的制度设计等。

（五）建立遵循先例制度。虽然我国不存在司法判例制度，但是在行政领域，为防止不一致的裁量，在一定范围和程度内统一行政裁量的方式和内容，避免因法律不完备或法规复杂性导致适用困难时出现太多的时间和地区差异，建立遵循先例制度是有益的探索。因此，上级审计机关可将本级范围内的典型案例进行汇总归纳，以利于基层审计机关在具体执法中对比参阅。基层审计机关在参阅当中具体应该考虑：第一，相同情况是否平等对待；第二，是否符合比例原则，责罚相当；第三，是否前后一致，对两个在主要方面相同的案件不能作出两种截然不同的结果。

（六）建立审理制度。建立和推行审计项目审理制度是审计机关近年来提高审计质量的重要举措。审理是对审计业务部门实施的审计项目的审计过程及结果的正确性、合规性进行审查、核实、评价，并提出相应意见的一种内部监督活动。审理制度符合审计项目“计划、实施、监督”权利分离的原则，进一步强化了审计质量控制工作的全面性和针对性，对于审计自由裁量权的控制发挥着积极的作用。

（七）落实审计相对人权利保障机制。从规制审计处罚自由裁量权行使的需求来看，落实审计相对人权利保障机制，即落实相对人享有的知情权、陈述权、质证与申辩权以及获得救济权等基本的程序性权利，对规范审计行为，控制审计权力的滥用具有极为重要的规制意义。《审计法实施条例》明确规定“审计机关在作出较大数额罚款的处罚决定前，应当告知被审计单位和有关人员有要求举行听证的权利”，为了切实维护被审计单位的合法权益，如果被审计单位对审计机关作出的审计决定不服，还可以分别按照《审计法实施条例》的第五十二条或第五十三条的规定，提请审计机关的本级人民政府裁决或者依法申请行政复议或行政诉讼。实践己经证明，行政程序是防止行政专横和行政权利滥用的有效屏障。

（课题组成员：吴应平 朱红云 孙军宪 朱理平）

审计处罚自由裁量权在合法性的前提下，是客观存在的，但违背法律授权目的和意愿，处罚畸轻畸重等滥用审计处罚自由裁量权行为也造成了社会危害性，影响了审计的公信力。

一、审计处罚自由裁量权存在的主要形式、问题及原因

（一）审计处罚中自由裁量权存在的形式

审计处罚自由裁量权的表现形式

说明

1.事实认定 审计过程中查证、取证，以及确定违规违纪等方面存在一定程度的自由裁量权。

2.期限认定 法律法规规定了在一定时间范围的处理处罚，本身就具有自由裁量的性质。

3.审计处罚种类 审计处罚的形式包括通报、警告、没收非法所得、罚款金额等多种自由裁量权。

4.违反具体行为性质 我国法律法规中对事件的处理常常会有 “情节较重的”、“情节严重的”的表述，但界定标准具有一定的审计自由处罚权。

5.审计程序的选择 审计处罚金额达到一定程度，可以选择一定的审计程序。

6.处罚幅度 审计处罚自由裁量权在审计实践中涉及最为广泛，容易造成执法人员的随意性。

（二）审计处罚自由裁量权存在的主要问题

1．裁量主体的意识模糊。什么是自由裁量权，该怎样正确行使，应该遵循什么原则，希望解决什么问题，会造成什么影响等问题，可能大多数还是比较模糊的，容易导致裁量权的随意性。

2．违法行使自由裁量权，处罚结果畸轻。主要表现在自由裁量范围的下限以下作出处罚，对违反财经纪律的行为起不到有效的惩戒作用。

3．审计处罚显失公平和公正。前者指行政机关在同等条件下，对同等事实的处置过程中出现前后左右明显不一致或截然相反的情形。后者是指行政机关在自由裁量时抱有不正当的目的或私心偏见，在法定范围、幅度内做出的违反社会普遍公认的一般标准的行为。表现在对不同被审计单位相同性质的问题，处罚幅度不一致。

4．裁量权限过大，随意变更处罚幅度和数额。包括在行使自由裁量权的行为方式、种类、幅度、时限的选择上超越法律的限制性规定。表现在征求被审计单位意见的审计报告征求意见稿在适用自由裁量权提出处罚意见时，基本上是按上限提出处罚意见，而实际作出的处罚决定给予的处罚数额均比征求意见稿数额小，二者存在较大差异，处罚数额的变更存在随意性。

5．裁量权的监督相当薄弱。对于审计处罚自由裁量权的监督目前比较薄弱，这从审计机关目前实行的审计执法责任追究情况，被审计单位向审计机关提出的投诉、申请行政复议、提起行政诉讼的数量中可以得到一定的反映，基本没有。

（三）审计处罚自由裁量权存在主要问题原因分析

1．法制不完善，审计处罚自由裁量权法规规定不统一。审计行政执法中几个常用法规对自由裁量权规定不统一，且幅度过大，造成审计机关和审计人员在审计处罚中自由裁量随意性较大。

2．缺乏科学的审计处罚评价标准和体系。目前审计机关在审计处罚方面要求的最多的是程序一定要合法，适用法律法规一定要准确，但对作出的审计处罚结果是否合理，却没有规定评价标准，而合理性原则也是自由裁量权重要原则之一，在法律法规赋予的自由裁量权幅度较大的情况下，合理性就显得尤为重要。

3．现行法定审计管理体制对审计机关行使自由裁量权缺乏有效外部监督。现行的审计管理体制是一种双重管理体制，一方面，由于这种双重的管理体制下审计机关的人事和经费及主要审计工作要依赖于地方政府，上级审计机关对下级审计机关的业务监督处于一种只有责任没有有效制约手段的状况，导致审计系统内部的审计执法监督软弱。另一方面，凡涉及地方利益的审计处罚，或多或少会受地方政府干预，致使审计机关不能自主依法进行审计处罚。

4．审计人员的素质有一定差距。审计机关成立30年来，虽然能力素质有了大幅提高，但高标准衡量还有不少差距，在独立、规范行使审计处罚自由裁量权方面还不能适应需要。

二、规范审计处罚自由裁量权应把握的主要问题

（一）法律目的。审计机关实施审计处罚自由裁量权要考虑处罚是否合乎法律目的，要以法律法规的立法目的和原则为指导，在法定的标准和幅度内寻求一个最适宜的处罚幅度，避免导致滥用自由裁量权和内容上不公正的审计处罚。

（二）平等对待原则。审计处罚自由裁量权要求的平等对待应当既包括不同场合的平等对待，也包括不同时间的平等对待。

（三）实施审计处罚必须以事实为依据，要考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，还要考虑处罚主体是否符合法律规定，其主观方面是故意还是过失，审计违法行为一般是由故意行为所为。此外，从重、从轻、减轻或者免予处罚的，要有法定条件。

三、构建规范审计处罚自由裁量权的制度体系

（一）完善立法控制。审计处罚自由裁量权来源于立法机关的授权，立法机关依据法定的立法权限和程序予以授权，是审计机关取得处罚自由裁量权的唯一渠道，因此，完善立法控制是规制审计处罚自由裁量权的第一道防线，也是从源头上防止审计处罚自由裁量权滥用的紧迫需求，对此立法机关应在立法时要适度授予处罚自由裁量权，尽可能收缩处罚自由裁量权，防止此类权限无限制扩大化的倾向；对经论证必须设定的处罚自由裁量权，应对其行使的条件、范围、幅度等最大限度地作出准确、科学的规定。

（二）完善审计层级监督机制。国务院《全面推进依法行政决定》关于“切实加强行政系统内部的层次监督”和《全面推进依法行政实施纲要》中关于“创新层级监督新机制”的要求，说明建立健全审计机关内部经常性的层级监督机制十分必要。对审计机关实施处罚自由裁量权的监督控制，从程序设计层面上讲，应当建立或者完善处罚信息公开、处罚理由说明、回避、案卷评议、重大案卷备案审查等制度，探索建立审罚分离制度。

（三）完善审计责任追究制度。建立和完善审计项目质量和执法过错责任制度是规范审计行为，提高依法审计水平和审计项目质量的重要保障。审计机关应沿着“责任界定--责任认定--责任追究--责任落实”的逻辑顺序，构建惩治滥用审计处罚自由裁量权行为的“问责链条”。审计责任追究核心是把各类法律、法规、规章设定的审计机关的职权统一视为职责，以责任制约权力，体现了审计执法主体权力与责任的统一。

（四）制定审计处罚自由裁量权的行使细则。从国内外规范行政处罚自由裁量权的实践看，审计机关制定审计处罚自由裁量权的行使细则，细化、量化后的处罚基准以及不确定概念的界定等，对于控制审计处罚自由裁量权的运用具有重要的意义。细则的制定，是限制审计处罚自由裁量权的空间，减少执法者的随意性，防止权力滥用和专横执法的重要途径，对于避免审计处罚自由裁量前后不一和专横非常有效。鉴于行使细则的普遍适用性，应当规定行使细则以规章为载体，并在创制过程中为避免角色冲突的缺陷，确立扩大管理相对人广泛参与，甚至司法机关适度介入的制度设计等。

（五）建立遵循先例制度。虽然我国不存在司法判例制度，但是在行政领域，为防止不一致的裁量，在一定范围和程度内统一行政裁量的方式和内容，避免因法律不完备或法规复杂性导致适用困难时出现太多的时间和地区差异，建立遵循先例制度是有益的探索。因此，上级审计机关可将本级范围内的典型案例进行汇总归纳，以利于基层审计机关在具体执法中对比参阅。基层审计机关在参阅当中具体应该考虑：第一，相同情况是否平等对待；第二，是否符合比例原则，责罚相当；第三，是否前后一致，对两个在主要方面相同的案件不能作出两种截然不同的结果。

（六）建立审理制度。建立和推行审计项目审理制度是审计机关近年来提高审计质量的重要举措。审理是对审计业务部门实施的审计项目的审计过程及结果的正确性、合规性进行审查、核实、评价，并提出相应意见的一种内部监督活动。审理制度符合审计项目“计划、实施、监督”权利分离的原则，进一步强化了审计质量控制工作的全面性和针对性，对于审计自由裁量权的控制发挥着积极的作用。

（七）落实审计相对人权利保障机制。从规制审计处罚自由裁量权行使的需求来看，落实审计相对人权利保障机制，即落实相对人享有的知情权、陈述权、质证与申辩权以及获得救济权等基本的程序性权利，对规范审计行为，控制审计权力的滥用具有极为重要的规制意义。《审计法实施条例》明确规定“审计机关在作出较大数额罚款的处罚决定前，应当告知被审计单位和有关人员有要求举行听证的权利”，为了切实维护被审计单位的合法权益，如果被审计单位对审计机关作出的审计决定不服，还可以分别按照《审计法实施条例》的第五十二条或第五十三条的规定，提请审计机关的本级人民政府裁决或者依法申请行政复议或行政诉讼。实践己经证明，行政程序是防止行政专横和行政权利滥用的有效屏障。

（课题组成员：吴应平 朱红云 孙军宪 朱理平）

审计处罚自由裁量权在合法性的前提下，是客观存在的，但违背法律授权目的和意愿，处罚畸轻畸重等滥用审计处罚自由裁量权行为也造成了社会危害性，影响了审计的公信力。

一、审计处罚自由裁量权存在的主要形式、问题及原因

（一）审计处罚中自由裁量权存在的形式

审计处罚自由裁量权的表现形式

说明

1.事实认定 审计过程中查证、取证，以及确定违规违纪等方面存在一定程度的自由裁量权。

2.期限认定 法律法规规定了在一定时间范围的处理处罚，本身就具有自由裁量的性质。

3.审计处罚种类 审计处罚的形式包括通报、警告、没收非法所得、罚款金额等多种自由裁量权。

4.违反具体行为性质 我国法律法规中对事件的处理常常会有 “情节较重的”、“情节严重的”的表述，但界定标准具有一定的审计自由处罚权。

5.审计程序的选择 审计处罚金额达到一定程度，可以选择一定的审计程序。

6.处罚幅度 审计处罚自由裁量权在审计实践中涉及最为广泛，容易造成执法人员的随意性。

（二）审计处罚自由裁量权存在的主要问题

1．裁量主体的意识模糊。什么是自由裁量权，该怎样正确行使，应该遵循什么原则，希望解决什么问题，会造成什么影响等问题，可能大多数还是比较模糊的，容易导致裁量权的随意性。

2．违法行使自由裁量权，处罚结果畸轻。主要表现在自由裁量范围的下限以下作出处罚，对违反财经纪律的行为起不到有效的惩戒作用。

3．审计处罚显失公平和公正。前者指行政机关在同等条件下，对同等事实的处置过程中出现前后左右明显不一致或截然相反的情形。后者是指行政机关在自由裁量时抱有不正当的目的或私心偏见，在法定范围、幅度内做出的违反社会普遍公认的一般标准的行为。表现在对不同被审计单位相同性质的问题，处罚幅度不一致。

4．裁量权限过大，随意变更处罚幅度和数额。包括在行使自由裁量权的行为方式、种类、幅度、时限的选择上超越法律的限制性规定。表现在征求被审计单位意见的审计报告征求意见稿在适用自由裁量权提出处罚意见时，基本上是按上限提出处罚意见，而实际作出的处罚决定给予的处罚数额均比征求意见稿数额小，二者存在较大差异，处罚数额的变更存在随意性。

5．裁量权的监督相当薄弱。对于审计处罚自由裁量权的监督目前比较薄弱，这从审计机关目前实行的审计执法责任追究情况，被审计单位向审计机关提出的投诉、申请行政复议、提起行政诉讼的数量中可以得到一定的反映，基本没有。

（三）审计处罚自由裁量权存在主要问题原因分析

1．法制不完善，审计处罚自由裁量权法规规定不统一。审计行政执法中几个常用法规对自由裁量权规定不统一，且幅度过大，造成审计机关和审计人员在审计处罚中自由裁量随意性较大。

2．缺乏科学的审计处罚评价标准和体系。目前审计机关在审计处罚方面要求的最多的是程序一定要合法，适用法律法规一定要准确，但对作出的审计处罚结果是否合理，却没有规定评价标准，而合理性原则也是自由裁量权重要原则之一，在法律法规赋予的自由裁量权幅度较大的情况下，合理性就显得尤为重要。

3．现行法定审计管理体制对审计机关行使自由裁量权缺乏有效外部监督。现行的审计管理体制是一种双重管理体制，一方面，由于这种双重的管理体制下审计机关的人事和经费及主要审计工作要依赖于地方政府，上级审计机关对下级审计机关的业务监督处于一种只有责任没有有效制约手段的状况，导致审计系统内部的审计执法监督软弱。另一方面，凡涉及地方利益的审计处罚，或多或少会受地方政府干预，致使审计机关不能自主依法进行审计处罚。

4．审计人员的素质有一定差距。审计机关成立30年来，虽然能力素质有了大幅提高，但高标准衡量还有不少差距，在独立、规范行使审计处罚自由裁量权方面还不能适应需要。

二、规范审计处罚自由裁量权应把握的主要问题

（一）法律目的。审计机关实施审计处罚自由裁量权要考虑处罚是否合乎法律目的，要以法律法规的立法目的和原则为指导，在法定的标准和幅度内寻求一个最适宜的处罚幅度，避免导致滥用自由裁量权和内容上不公正的审计处罚。

（二）平等对待原则。审计处罚自由裁量权要求的平等对待应当既包括不同场合的平等对待，也包括不同时间的平等对待。

（三）实施审计处罚必须以事实为依据，要考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，还要考虑处罚主体是否符合法律规定，其主观方面是故意还是过失，审计违法行为一般是由故意行为所为。此外，从重、从轻、减轻或者免予处罚的，要有法定条件。

三、构建规范审计处罚自由裁量权的制度体系

（一）完善立法控制。审计处罚自由裁量权来源于立法机关的授权，立法机关依据法定的立法权限和程序予以授权，是审计机关取得处罚自由裁量权的唯一渠道，因此，完善立法控制是规制审计处罚自由裁量权的第一道防线，也是从源头上防止审计处罚自由裁量权滥用的紧迫需求，对此立法机关应在立法时要适度授予处罚自由裁量权，尽可能收缩处罚自由裁量权，防止此类权限无限制扩大化的倾向；对经论证必须设定的处罚自由裁量权，应对其行使的条件、范围、幅度等最大限度地作出准确、科学的规定。

（二）完善审计层级监督机制。国务院《全面推进依法行政决定》关于“切实加强行政系统内部的层次监督”和《全面推进依法行政实施纲要》中关于“创新层级监督新机制”的要求，说明建立健全审计机关内部经常性的层级监督机制十分必要。对审计机关实施处罚自由裁量权的监督控制，从程序设计层面上讲，应当建立或者完善处罚信息公开、处罚理由说明、回避、案卷评议、重大案卷备案审查等制度，探索建立审罚分离制度。

（三）完善审计责任追究制度。建立和完善审计项目质量和执法过错责任制度是规范审计行为，提高依法审计水平和审计项目质量的重要保障。审计机关应沿着“责任界定--责任认定--责任追究--责任落实”的逻辑顺序，构建惩治滥用审计处罚自由裁量权行为的“问责链条”。审计责任追究核心是把各类法律、法规、规章设定的审计机关的职权统一视为职责，以责任制约权力，体现了审计执法主体权力与责任的统一。

（四）制定审计处罚自由裁量权的行使细则。从国内外规范行政处罚自由裁量权的实践看，审计机关制定审计处罚自由裁量权的行使细则，细化、量化后的处罚基准以及不确定概念的界定等，对于控制审计处罚自由裁量权的运用具有重要的意义。细则的制定，是限制审计处罚自由裁量权的空间，减少执法者的随意性，防止权力滥用和专横执法的重要途径，对于避免审计处罚自由裁量前后不一和专横非常有效。鉴于行使细则的普遍适用性，应当规定行使细则以规章为载体，并在创制过程中为避免角色冲突的缺陷，确立扩大管理相对人广泛参与，甚至司法机关适度介入的制度设计等。

（五）建立遵循先例制度。虽然我国不存在司法判例制度，但是在行政领域，为防止不一致的裁量，在一定范围和程度内统一行政裁量的方式和内容，避免因法律不完备或法规复杂性导致适用困难时出现太多的时间和地区差异，建立遵循先例制度是有益的探索。因此，上级审计机关可将本级范围内的典型案例进行汇总归纳，以利于基层审计机关在具体执法中对比参阅。基层审计机关在参阅当中具体应该考虑：第一，相同情况是否平等对待；第二，是否符合比例原则，责罚相当；第三，是否前后一致，对两个在主要方面相同的案件不能作出两种截然不同的结果。

（六）建立审理制度。建立和推行审计项目审理制度是审计机关近年来提高审计质量的重要举措。审理是对审计业务部门实施的审计项目的审计过程及结果的正确性、合规性进行审查、核实、评价，并提出相应意见的一种内部监督活动。审理制度符合审计项目“计划、实施、监督”权利分离的原则，进一步强化了审计质量控制工作的全面性和针对性，对于审计自由裁量权的控制发挥着积极的作用。

（七）落实审计相对人权利保障机制。从规制审计处罚自由裁量权行使的需求来看，落实审计相对人权利保障机制，即落实相对人享有的知情权、陈述权、质证与申辩权以及获得救济权等基本的程序性权利，对规范审计行为，控制审计权力的滥用具有极为重要的规制意义。《审计法实施条例》明确规定“审计机关在作出较大数额罚款的处罚决定前，应当告知被审计单位和有关人员有要求举行听证的权利”，为了切实维护被审计单位的合法权益，如果被审计单位对审计机关作出的审计决定不服，还可以分别按照《审计法实施条例》的第五十二条或第五十三条的规定，提请审计机关的本级人民政府裁决或者依法申请行政复议或行政诉讼。实践己经证明，行政程序是防止行政专横和行政权利滥用的有效屏障。

（课题组成员：吴应平 朱红云 孙军宪 朱理平）