英国空气污染治理审计及其对我国环保审计的启示

王伟

近年来，我国的环境污染尤其是空气污染问题日益严重，不少城市雾霾蔽日，空气质量连续处于“污染”的范围值内，给公众的身体健康和基本生活造成了严重影响。空气污染不是一个新问题，早在1273年，英国伦敦就因为居民燃煤引起了严重的烟尘污染，而通过了第一个空气污染法。但在1952年仍然发生了毒雾事件，烟雾笼罩伦敦连续达5天，能见度下降到5米。据记载，发生烟雾这一周，伦敦死亡人数比平时多了4千人。 空气传播的污染不但对人的健康造成危害，长期来讲，还会整体环境带来危害，如淡水酸化、森林退化、农作物生长等。在1956年，英国通过“清洁空气法案”，从此建立了城市中的污染控制区制度。由于措施得当，在随后的几十年时间里，其主要污染物二氧化硫和烟尘均呈稳步下降趋势，空气质量得到明显改善。如何借鉴国外已有的治理经验，是我国控制污染，改善空气质量的有效途径，也是国家审计机关在今后一段时间内需要高度关注的事项。

英国审计署（National Audit Office）设有专门的环境审计委员会负责环保相关事务的审计，英国目前主要的环保事务涵盖10个主要领域，而大气污染和气候变化列在第一位。环境审计委员会主要的工作重点在两大方向：第一是对环保状态进行持续跟进，准确评估现状，审计署报告一般会对英国空气污染的历史趋势、现状和当前存在主要问题进行揭示。第二是将重点放在一些具体的环保措施上。包括了解政府在提高环保税的比例、增加污染者的支付方面取得的进展；查看环保政策的遵从成本以及既定目标的达成情况。

目前，我国在环保审计中对水环境保护审计接触较多外，对空气污染等方面明显经验不足，存在审计监督的缺失现象。对比英国审计署的相关事务并结合我国实际，我国审计机关可以探讨从以下几个方面对空气污染进行关注并提出建设性的意见。

一、审计机关应促进构建空气质量标准体系建设

一套科学的空气质量标准是准确进行审计评估的基础。英国及欧盟制定的越来越严格的空气质量标准规定，为提升空气质量提供了直接的指导和帮助。我国审计机关应关注财政部门在环保方面的资金使用，尽快建立起科学的区域空气质量监测及评估体系。

二、加强空气污染治理的政府审计问责

空气是一种典型的公共品，对于空气污染，各地方政府部门有着不可推卸的责任。这需要进一步转变发展理念，将空气质量等环保作为政府工作的考核指标。此外，空气质量控制往往涉及多个部门，如在英国就涉及到环境食品乡村事务部（提升空气质量）、环境部（工业污染排放）、交通部（车辆和油料质量）等。在我国，当务之急则是要重新明确和划分好各相关部门（如环境保护部门，交通运输部门，科学技术部门等）的在空气污染防治上的具体职能，共同对空气质量提升承担责任。

三、审计应关注和评估空气污染给社会带来的危害

这不仅包括当前和直接的损害，还应包括长期和间接的影响和损失。如英国审计署根据相关测算，估计出在2008年，空气污染给英国社会带来的成本为80亿到160亿英镑。通过对空气污染造成损失的全面评估和量化，一方面可以对空气污染的危害有清晰的认识，另外还可以结合政府环保投入作出相应的绩效评价。

四、对政府治理空气污染的目标及环保政策措施进行追踪审计

即考核地方政府在一定时间内是否达到了相应的治理目标，相关政策的实施效果如何等。另外应结合各地实际，积极探讨政府及社会组织采取多样性的手段和措施来有效减少空气污染、提升环境水平的可能性。

总之，目前针对空气污染的审计应该成为审计机关高度关注的当务之急，这是国家审计作为国家治理重要组成部分的应有之义，更是在新形势下，审计机关积极拓展和深化审计内容，促进生态文明建设的重要任务。