从公共财政视角浅析国家治理的实现路径

刘+扬

[摘要]改革开放35年来，市场经济的发展不仅改变了中国的经济结构，而且也深刻影响着中国的社会结构。社会利益的多元化对人们生活方式、思想观念、价值取向等方面产生了深远影响，也对国家的治理理念和治理模式提出了新的挑战。现代化的国家治理不应仅单纯强调政府与市场的协调与合作，更重要的是要通过调动各种力量和资源实现政府、市场与公民社会三者之间的多重稳定均衡，从而实现善治的治理目标。文章以国家治理的概念为切入点，通过分析国家治理的逻辑和模式论证了现阶段我国构建国家治理体系的必要性和重要性，并从财政学的视角提出了我国实现有效国家治理的路径。

[关键词]治理；国家治理；善治

[中图分类号]D61；F810[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2014）08-0007-05

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在全面深化改革的总体目标中提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是历史上首次在党内文献中出现“国家治理”这个词。在目前中国改革进入攻坚期和深水区的关键时刻，妥善解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，努力维护社会公平正义，让改革发展的成果更多地、更公平地惠及全体人民，就更加需要成熟有效的国家治理体系和现代化的国家治理能力。

一、国家治理的概念

自1989年世界银行首次使用“治理危机”（Governance Crisis）以来，治理一词开始被广泛地用于政治发展研究中，其内涵和外延不断地被丰富与扩展，有关治理方面的理论已经在经济学、管理学、政治学、社会学、法学等多个学科领域产生了重要影响。

（一）治理的基本概念

治理理论的创始人之一罗西瑙（Rosenau，1992）将治理定义为一种由共同目标所支持的一系列活动，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，也不一定需要强制力量克服挑战而使别人服从。库伊曼和弗利埃特（Kooiman & Vilet，1993）指出：治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的活动。全球治理委员会（Commission on Global Governance）在1995年发布的《我们的全球伙伴关系》中对治理给出了较为权威性的定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。

（二）治理与统治

治理与统治虽仅有一字之差，但是其所折射出来的执政理念和执政方式却迥然不同。治理与统治的共同点在于，同样作为一种政治管理过程，治理也像统治一样需要权威和权力，其最终目标也是为了维护正常的社会秩序。而治理与统治的主要区别在于：①主体不同。统治的主体一定是社会公共机构，而治理的主体既可以是公共机构也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。②权力运行轨迹不同。统治的权力运行方向总是自上而下的，政府凭借政治权威对社会公共事务实行单向度管理；治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作和协商确立认同或共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其权力向度是多元的、相互的。③管理范围不同。由于治理的主体可以是非政府的、跨国界的民间组织，因此治理的范围是无国界的；而统治的范围则受到国家领土和主权的限制，具有严格的边界。④管理原则不同。治理是以自愿为主兼具一定强制性，其权威主要源于公民的认同和共识；统治则完全以强制性为主，其权威主要源于政府的法律和法规。

（三）国家治理的基本概念

伴随着资本主义的发展，西方学者逐渐意识到无论是单纯的市场手段还是依靠国家的命令和计划都无法实现社会资源配置的最优化，社会成员的政治利益和经济利益遭到不同程度地损害。为弥补和减缓市场失灵和政府失效对资产阶级政权的冲击，西方资本主义国家开始将“治理”的理念引入到国家管理的过程中，并在实践中不断调整适合本国发展的治理模式。

1997年，世界银行在其发布的《变革世界中的政府》中正式提出了国家治理（State Governance）的理念，并指出国家治理对于提高一个国家——特别是发展中国家的竞争力具有重要的意义。库伊曼（Kooiman，1999）指出，国家治理不是一种固定化的安排，而是国家与社会还有市场以新方式互动，以应对日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。考夫曼（Kaufmann，2002）等人将国家治理定义为一个国家权力运用的传统与制度，它包含三方面内容：选择、监督和更换政府的过程；政府有效制订和实施良好政策的能力；公民和政府对于治理他们之间经济和社会关系的制度的尊重。青木昌彦（Masahiko Aoki，2001）则认为，国家治理是政府与公民在政治博弈过程中形成的多重稳定均衡。综合以上，本文认为国家治理就是指统治阶层为了最大限度满足公众需求、消弭社会矛盾、稳固自身统治，通过系统化的顶层设计和制度安排，不断动态调整“政府—市场—公民社会”三者利益关系的国家管理过程。

二、国家治理的逻辑与模式

（一）国家治理的最终目标——善治

1996年，因为逐步认识到并非所有的国家治理都是好的，原有的单维度的治理概念无法对国家治理的有效性进行合理衡量，于是世界银行开始用善治（good governance）来评价一国国家治理的绩效。Surendra·Munshi（2009）指出，善治“意味着参与性的治理方式，这种治理以负责、问责和透明的方式运作，以效率、合法性和协商一致的原则为基础，目的是促进每个公民的权利和公共利益，从而表示政治意志的行使，以确保社会的物质福利和带来社会正义的可持续发展”。

简而言之，善治就是追求公共利益最大化的社会管理过程，其本质在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素包括：①合法性（legitimacy），即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；②透明性（transparency），即信息的公开性；③责任性（accountability），即无论是机构还是个人都应当对自己的行为负责；④法治（rule of law），即法律是公共政治管理的最高准则； ⑤回应（responsiveness），公共管理机构必须对公民的需求做出及时和负责的反应；⑥有效（effectiveness），即管理机构设置合理、管理程序科学、管理活动灵活。联合国亚太经济与社会委员会（UNESCAP）认为，实现有效的国家治理——善治，需要从保证公民参与、落实法治、强调公共决策的共识导向、实现所有公民的政治平等、提高透明度、强化责任政府与问责制、改善政府对公民需求的回应性以及提升政府效能与行政效率等八个维度考量，这也被视为联合国对亚太地区国家推进国家治理体系与治理能力现代化提出的建议。

善治实际上是国家权力向社会权力回归的过程，政府不能再以简单的强制性行为来达到社会管理的目的。善治是政府、市场与公民社会（civil society）三者之间通过协调合作从而实现多重动态均衡的国家治理过程。善治的实现离不开政府的统治权威，更离不开公民的自愿合作和认同共识，没有公民的参与合作，只会有善政不会有善治。善治的基础与其说在于国家或政府，不如说在于公民或公民社会。从这个意义上讲，公民社会才是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。

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（二） 国家治理的逻辑与模式

埃尔斯特和奥菲（Elster & Offee，1998）等在对后社会主义国家制度转型和国家治理模式重构过程研究后指出，传统的国家社会主义体制已经彻底瓦解，对于这些国家而言，更为重要的是通过分阶段、有顺序的综合性制度设计来构建一种民主政治、市场经济与公民社会的新秩序。科尔奈（Kornai，2001）认为，人类社会存在着三种规制经济行为的基本协调机制：作为官僚协调机制的政府、作为自利性交易关系总和的市场，以及自愿互惠的联合性协调机制或公民社会（ 包括家庭、道德和各种社会团体）。由此可见，政府、市场与公民社会已成为现代国家治理过程中三大基本制度要素，政府与市场、政府与公民社会之间的相互关系直接决定了国家治理的具体模式。

政府是人类社会发展到一定阶段的产物。在此之前，人类社会在社会交往中已经自发形成了一些非正式的但被公共认同的制度和规则。出于自身的阶级属性和利益诉求，政府依靠其对暴力的合法垄断重构了新的社会秩序，并逐渐成为一个凌驾于市场和社会之上的公共治理主体。由于此时市场和公民社会的力量还较为薄弱，统治阶层在利益的驱动下不断扩张政府边界，政府的权力触及到社会生活的各个角落，市场和社会完全被纳入到政府体系之中，形成了“强政府、弱市场”的经济格局和“强政府、弱社会”的社会格局。然而，伴随着市场经济的发展和成熟，特别是公民意识的觉醒，国家治理的博弈格局发生了改变，市场和社会的发展速度和作用空间开始上升。此外，实践也证明原有的国家治理模式已严重阻碍了社会的发展进步，迫切需要构建适应社会发展要求的新的治理模式。新自由主义思潮的兴起和传播使人们相信，政府对经济和社会的过度干预与控制是导致经济衰退、个人自由受限的根源所在。于是，让政府从经济和社会生活中全面退出，迫使其职能范围最小化，再通过实施私有化、自由化和宏观经济稳定化政策，让市场在国家治理过程中发挥主导性作用成为西方国家构建“强市场、弱政府”的国家治理范式。然而，实践再次证明，这种国家治理模式由于忽视了支持市场经济体制构建的政治与社会基础——具备有效制度供给和秩序治理能力的政府，忽视了制度特别是社会资本、公民信任等非正式制度对经济发展的重要作用，从而加深了贫富差距和阶级冲突，加剧了社会阶层的分化，将国家与社会推向了混乱与衰退的境地。苏东国家“休克疗法”的失败以及2008年全球金融危机的爆发都是对此最好的佐证。

政治民主化浪潮和经济市场化浪潮改变了人们的价值观念，传统意识形态的弱化和价值取向的多元化使社会成员的社会公平意识、权利意识、参与意识等公民意识逐步提高，形成了各式各样的利益诉求和维权行动。公民社会的概念最早起源于西方哲学，亚里士多德曾将其定义为“自由和平等的公民在一个合法界定的法律体系之下结成的伦理政治共同体”。黑格尔在吸收西方古典哲学理论成果的基础上，明确地将政治国家与公民社会相区分，认为公民社会绝非政治社会，公民社会的存在是以政治国家的分离为前提，它是国家政治生活和私人秩序之外的领域。以哈贝马斯（Habermas）为代表的现代西方哲学家在此基础上进一步指出，公民社会是独立于国家之外的“自治领域”，包括私人领域和公共领域，其中私人领域（privacy sphere）是指由市场对生产过程加以调节的经济子系统，公共领域（public sphere）则是由各种非官方组织组成的独立于政治国家的公共领域。他主张对国家治理主体采用“国家—市场—公民社会”的三分法，反对以国家为中心或以市场为中心的国家治理模式，主张通过社会思想文化及意识形态的渗透来平衡国家、市场、公民社会三者之间的关系，从而实现民主、自由、平等、公正的国家治理目标。

虽然政府、市场和公民社会这三种制度要素形态功能各异，但它们之间并非是各自独立、互不相关的制度实体，而是相互协调、互为支撑的共生互补关系。在国家治理模式中，政府作为唯一的合法性强制主体具有保障市场经济机制和公民社会平稳运行的强大的制度供给功能，若缺少了这种权威性的制度保障，市场经济运行过程中势必会出现大量的欺诈、违约及损害公众利益的投机行为，干扰规范有效的市场经济秩序的形成，公民社会也容易成为利益集团俘获政府的工具。市场经济作为目前为止最为有效的经济制度，其在优化配置社会资源的同时也为公民社会的发展提供了巨大的资金支持和活动空间。规范有序的市场经济不仅需要政府的引导与保护，而且有赖于各种形式的公民社会组织来控制和防范市场的外溢性行为，并通过其所蕴含的被社会普遍接受的价值、规范等社会资本化解利益冲突、缓解社会分歧，促进集体行动的社会协调与整合。由于包含了许多基于自愿互利基础上形成的内在的、非正式的制度、组织和关系，现代公民社会所提供的局部的、多样化的公共物品和服务，所承担的社会管理职能可以减轻政府职能扩张所造成的效率低下，并防止因政府权力过度膨胀造成的对公民个人自由和权利的侵犯以及对社会资源的浪费。一个开放的、多元的、具有利益整合功能的公民社会，对于缓解市场失灵和政府失效，减少对政府的过度依赖，约束政府行为具有重要的作用。由此可见，在现代国家治理过程中，政府、市场与公民社会并不是此消彼长的零和博弈关系，而是利益共享、互惠共生的正和博弈关系，任何一种制度要素的过度扩张和过度收缩都无法实现对国家的有效治理。

三、国家治理的实现路径——基于财政的视角

十八届三中全会在提出要推进国家治理体系和治理能力现代化的同时还明确指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”这不仅是新时期关于我国财政职能作用的重要论述，而且凸显了在推进国家治理体系建设过程中深化财税体制改革的重要性。从财政的视角思考，提高国家治理现代化能力的路径主要包括以下几个方面：

（一）健全和完善财政预算管理制度

一国的财政预算管理制度从某个角度可以反映一国政府公平和民主的程度。表面上，财政预算管理制度改革是对政府经济资源的再分配，但其深层次却是对政府公共权力的再调整。健全和完善财政预算管理制度，首先，要改革现有的预算编制方法，逐步从基数法向综合预算、零基预算法过渡，加快支出标准建设，优化编制程序，细化编制预算，增强预算的科学性和完整性；清理和规范财政重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩事项，根据各地区经济社会发展的程度和重点合理安排重点财政支出，加大政府统筹安排财政资金的力度和灵活性；实行跨年度预算平衡机制，积极推行以结果为导向的预算管理改革，将预算管理的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。第二，要完善现行的财政转移支付制度，抓紧制定出台《财政转移支付法》，对财政转移支付的政策目标、资金来源、分配形式和分配程序做出权威性的统一规定，提高转移支付的公平性和透明性；要按照基本公共服务均等化的要求，明确中央和各级地方政府事权责任，中央政府要严格控制专项转移支付的范围和规模，对性质相同的专项转移支付项目进行整合归并，把专项转移支付的范围限制在具有溢出效应的跨区域和全国性的公共服务项目上，逐步降低专项转移支付占总体转移支付的份额，将其置换出来的财力纳入一般性转移支付，增强地方政府统筹安排资金的能力。第三，要完善国库集中收付制度，深化预算单位级次和加大专户资金管理力度，将公共财政预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营预算资金全部纳入国库集中支付范围，实现对财政资金流向和流量的全面监控；要进一步推进非税收入收缴管理改革，将行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收益等所有非税收入纳入改革范围。最后，要严格监督预算编制和执行过程中财政法规、政策、制度的执行情况，监督财政资金运行和管理过程中账目管理指标下达、资金拨付的合法、合规情况，推进财政信息公开，主动接受社会监督；要完善财政支出绩效评价体系，细化财政支出绩效评价层次，研究制定财政支出绩效评价办法、工作程序、评价指标设置及标准选择以及评价结果等一系列制度规范；要在政府预算中适时引入权责发生制原则与绩效预算的制度框架，增强预算的前瞻性和连续性。

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（二）深化税收制度改革

税收作为政府强制、无偿地参与社会产品分配的活动，不仅是国家取得财政收入的一种方式，更体现了国家与纳税人之间的利益分配关系。现阶段深化税收制度改革就是要强化税收在经济生活中的利益调节作用，努力构建相对公平的利益分配格局。首先，要加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度，合理调整个税免征额、税率级距和税负水平，减少税率档次；要进一步细化费用扣除标准，逐步扩大费用扣除范围，尝试实行以家庭为基本申报单位的所得税申报模式，充分考虑纳税主体婚姻状况、赡养人口数量、子女教育、住房和医疗等重大支出项目，及早建立费用扣除标准与物价指数联动机制，切实保障工薪阶层最基本的生活需要。第二，要按照估计标准调整消费税课税范围，适当增设新税目，扩展消费品项目的税基，将明显超越普通大众生活水平的高消费项目或奢侈消费行为列入征税范围；要合理设置消费税税率，对国家实行专卖、价高利大的应税消费品和奢侈品实行高税率，对生活必需品采用低税率或免税，减轻低收入阶层的税收负担；尽快推动消费税由价内税改为价外税，计税依据由含税价格改为不含税价格，以便与增值税计税依据统一，提高征税的透明度。第三，要不断完善和规范房地产价值评估体系，确保房产税税基的科学性和合理性，政府要按照工业用地、商业用地、农业用地和生活用地的分类以及本地区的经济发展状况设置差别化税率并制定城市居民基本生活性住房免税标准，对标准之下的住房实行较低税率或免税，在标准之上的、对超出的部分采用较高税率；对于保障性住房和农村家庭用房予以免税。最后，要继续推进资源税税制改革，加快推动煤炭、矿产资源由从量计征向从价计征转变，适当提高资源税税率标准，整合各类资源性收费，将资源性收益从经营性收益中剥离开来，将资源性收益的主要部分和国有企业红利（特别是垄断企业性收益）纳入公共财政，专门用于改善社会保障和公共服务。

（三）建立事权财权相统一的财税体制

随着经济社会的发展，以维护社会公平正义作为利益分配和调整主要价值取向的一系列改革诉求对我国现行的财税体制提出了新的要求。因此，逐步建立事权财权相互统一的财税体制对于转变政府职能、提高财政资金使用效率，实现“国家—市场—公民社会”三者之间的多重稳定均衡具有重要的意义。首先，加快财税体制改革要按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方政府的事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确，特别要力争在义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务领域划清中央与地方的支出责任，不断增加财政对公共服务领域的投入。第二，要加强中央、省两级自上而下的垂直转移支付和地区间横向转移支付的力度，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托给地方，同时中央也可为地方承担一些跨区域且对其它地区具有较大影响的公共服务支出责任，通过构建纵横交错的转移支付体系解决地区之间非均衡的发展状况。第三，要把加强县级政府提供基本公共服务财力保障放在更加突出的位置，积极推进“省直管县”和“乡财县管”的财政管理体制，减少预算层级，各地区可结合本地区的实际情况自主选择省以下的财政管理体制，甚至在一省内也可尝试确立多种财政管理体制和模式。第四，要在统一税政的前提下，赋予省级政府一定程度的税目、税率调整权，减免税权，培育地方可持续性的税源，提高地方政府的积极性，保持中央和地方财力格局的基本稳定。最后，要适度加强中央事权和支出责任，通过更加深入的制度构建来建设具有强大制度供给、秩序治理和宏观调控能力的政府，并以此为基础，通过培育健康的市场机制与整合社会结构来实现国家治理的最终目标。

四、总结

国家治理体系的构建与现代化国家治理能力的提升不是理性规划和人为设计的产物，而是多元社会力量相互之间长期博弈、反复协调的结果。简而言之，现代化的国家治理体系就是要实现“政府—市场—公民社会”三者间权力分配的稳定和均衡。而作为“庶政之母”的财政不仅是联系三者之间的重要纽带，更是确保实现善治目标的物质保障和制度保障。因此，深化财税体制改革可以说是构建现代化国家治理体系的内在要求。然而，制度的变迁是一个长期的、复杂的过程，并不存在所谓“最优制度实践”的社会发展路径。当前我国正处于社会转型的关键时期，任何一项制度的改革都必须立足于我们现有的各项制度基础和发展阶段，通过渐进式改革的方式积极探索促进经济社会发展的多元化路径，在保证政府有效运转、市场健康运行、公民社会理性开放的前提下稳步提升国家治理现代化的能力。

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