地方政府融资平台的融资租赁模式及风险防范

2014-08-07湛泳葛振宇

当代经济管理 2014年8期

湛++泳+葛振宇

[摘要]融资租赁作为一种集融资与融物相结合的新型金融方式，能为地方政府融资平台的基础设施项目建设提供长期限、低成本的资金。由于我国融资租赁行业的发展还处于起步阶段，与融资租赁行业相关的制度措施并不完善，在融资平台中开展融资租赁业务将产生诸多的风险。文章概述了我国融资租赁行业发展状况，分析了融资租赁应用于政府融资平台的优势和业务模式，并对模式在实际运行中可能出现的风险进行剖析，在此基础上提出了相关的风险防范措施。

[关键词]政府融资平台；融资租赁；风险防范

[中图分类号]F832.3[文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）08-0092-06

地方政府融资平台在我国推进城市化、工业化发展的过程中，对我国经济发展和城市化建设发挥了重要的作用。但与此同时由于政府融资平台资金来源比较单一，远远不能满足地方建设的需要，同时也给地方政府带来了巨大的债务。融资租赁作为一种快速发展的金融服务方式，具有融资和融物的双重功能，能够为地方政府融资平台盘活存量资金、实现风险共担和吸收社会资本，在合理配置社会资源、充当资金运作的中介和资产管理等方面都有独特功能优势，已成为地方政府融资平台获取资金融通的重要方式之一。由于我国融资租赁行业的相关法律监管等制度措施不完善，加之融资租赁交易中有多方经济主体参与、涉及多个交易合同，因此政府融资平台开展融资租赁业务将可能出现诸多风险。如何防范这些潜在的风险使政府融资平台融资租赁业务健康运行，让融资租赁更好的服务于我国经济建设具有十分重要的意义。

一、我国融资租赁行业发展现状

融资租赁是市场经济发展到一定程度而产生的一种新型租赁形式和融资方式，是集金融、贸易、服务和技术更新为一体的新型金融产业[1]。目前，融资租赁在国外发展非常迅速，在国际资本市场中占有相当重要的位置，在市场经济发达的国家中，企业采用租赁方式进行融资的规模已经超过了银行信贷。我国于20世纪80年代引入融资租赁，成立初期，租赁业迅速发展，但后来由于制度的缺陷，使整个行业在20世纪90年代进入清理整顿的寒冬时期，直到2007年银监会颁布的新的《金融租赁公司管理办法》才使得中国租赁业重获新生，此后几年国内融资租赁业进入几何级增长时期。截至2013年6月底，全国在册运营的各类融资租赁公司总计669家，其中包括21家金融租赁公司，98家内资租赁公司以及550家外商租赁公司；从全国业务发展情况来看，融资租赁合同余额为19 000亿元人民币（见图1）。

从发展规模来看，虽然我国融资租赁总规模已排到了世界第二位，但是在我国经济中的渗透率与发达国家相比仍旧较低。2012年我国融资租赁的市场渗透率为4.14%，融资租赁GDP渗透率仅为2.98%。目前，政府融资平台的融资租赁业务发展还处于起步阶段，根据审计署公布的数据显示，截至2013年6月底，融资租赁在政府性债资金来源中所占比重只有0.69%，融资租赁在政府融资平台中的业务量还比较少，融资租赁的优势在政府融资平台中还没有完全发挥出来。随着我国城市化、工业化的步伐加速推进，在城市基础设施建设方面将需要大规模投资，产生庞大的融资需求，而这些基础设施建设的大部分由融资平台承担，这将为融资租赁业的发展带来极大的发展机遇和广阔的发展空间（见图2）。

二、融资租赁应用于政府融资平台的优势分析

融资租赁具有融资和融物的双重功能，能够为政府融资平台盘活存量资金、实现风险共担和吸收社会资本，在合理配置社会资源、充当资金运作的中介和资产管理等方面都有其他工具不可替代的功能优势。

（一）盘活存量资金，提高资金流动效用

政府融资平台在支持城市化过程中需要大量资金注入，且投资大、资金回收期长，若大批项目同时开展，则政府在集中还贷期将面临严重的资金短缺。而采用融资租赁的方式来助推项目的建设，可以缓解融资平台一次性大额投资带来的资金压力[2]。在项目投资初始期平台企业只需支付一定数额的租赁租金就可以获得租赁项目的使用权和经营权。另一方面，任何项目在建设经营过程中都具有周期性，都可能面临临时性的支付困难。融资租赁具有灵活性的返款特点，平台企业可以根据自身的资金实力和项目的租赁期限与融资租赁公司进行协商，制定灵活的租金返款方案，使平台的资金流量与租金的返款期限相匹配，从而能盘活平台的存量资金[3]。融资平台可将盘活的资金投入到新的建设项目中，提高资金的流动效用，能够有效地缓解政府基础设施建设的资金压力。

（二）实现风险共担，提高项目建设质量

在政府融资平台的融资租赁业务中，租赁期内平台企业向融资租赁公司支付租金即可拥有基础设施的经营权和收益权，而基础设施的所有权依然为融资租赁公司所享有。若项目建设质量不合格，必将影响项目的租赁期限从而降低租赁公司的租金收益，融资租赁公司为了获取长期的租金收入将有强大的动力去监督项目的建设质量，融资租赁公司加入项目质量的监管极大地减轻了政府相关部门的工作，更好地保证了项目的建设质量。融资租赁公司还可以购买与工程质量相关的保险，让保险公司参与到质量监督的工作中来，实现建设项目的多重市场监督。因此，融资租赁能够发挥项目风险共担的优势，不仅能够提高项目的建设质量，而且可以加快建设进度提前实现功能覆盖。

（三）扩展融资渠道，吸收社会资本

社会资本进入融资平台有良好的经济条件。一方面民间有大量的闲置资本，而融资平台需要大量融资资金，两者之间具有良好的互补性，并且社会资本进入公共领域有良好的政策支持。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营。但是，融资平台的资金注入门槛一般比较高，政府对平台资金注入的要求也比较严格，融资平台的建设项目主要集中在大型基础设施建设，社会闲散资本难以参与其中。借用融资租赁这一形式，通过相关的财政优惠政策，能以多种形式大量吸收社会闲置资本，有效的刺激民间投资，引导社会资本向符合产业政策的行业流动，可以减轻政府融资平台的融资压力，为社会资本支持城市基础设施建提供了一条良好的通道[4]。

三、政府融资平台的融资租赁模式分析

政府融资平台融资租赁业务中的租赁物一般为基础设施和大型工程项目，租赁形式主要有直接融资租赁、售后回租以及杠杆租赁[5]。融资平台公司可以根据建设项目的特点以及平台公司的资金量恰当的选择合适的租赁模式。

（一）直接融资租赁模式

政府融资平台开展直接融资租赁业务主要有出租人（融资租赁公司）、承租人（融资平台公司）以及项目承建商三方当事人参与。首先出租人与承租人签订租赁合同，出租人根据承租人的项目建设要求与承建商签定项目建设合同，并根据合同的具体要求向承建商支付项目建设资金。待项目建成完工后，出租人根据租赁合同的要求将项目出租给承租人，承租人则根据合同的具体要求向承租人支付租金。租赁期满后，出租人可以根据双方协定以一定的资金向承租人购买项目资产[6]（见图3）。

直接融资租赁的优点在于融资平台公司不需要任何建设成本即可拥有项目的使用权，只需在租赁期内向租赁公司支付租金，减少了融资平台一次性建设项目的资金压力，同时不需要承担任何的项目建设风险，且租赁期后只需少量资金就可获得项目的所有权。

（二）售后回租模式

开展售后回租融资租赁业务主要涉及两方当事人：出租人（融资租赁公司）和承租人（融资平台公司）。但在业务中每个当事人都扮演着双重的角色，平台公司既是项目的提供者也是项目的承租人；租赁公司既是项目的购买者同时也是项目的出租人。

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业务开始初期，由平台公司与融资租赁公司签订购买合同，将平台公司已建成的项目出售给融资租赁公司，融资租赁公司则以合同规定的价格向平台公司支付项目购买资金。而后，双方签订租赁合同，租赁公司再将已购买的项目出租给平台公司但保留项目的所有权，而平台公司则按照租赁合同的规定向租赁公司支付租金（见图4）。

售后回租可以将一些实物资产转化为金融资产，以改变融资平台的资产结构[7]。同时由于租金的支付具有灵活性，使得平台公司获得一笔流动资金，从而提高了平台公司资金的流动性。这种租赁方式可以帮助平台公司盘活现有资产，为建设新项目筹集资金，从而提高了平台资金的使用效率。

（三）杠杆租赁模式

对于租赁资产价值较高的项目，出租人并不希望大量资金占用在租赁物上或出租人现有资金不能够覆盖出租物的资产，而通过借入部分资产来购买出租的资产，于是杠杆租赁应运而生。

政府融资平台杠杆租赁业务中涉及到当事人较多主要有债务人、出租人（融资租赁公司）、承租人（平台公司）以及项目承建商。出租人根据承租人的要求与项目承建商签定建设合同。出租人以项目的所有权抵押向债务人借以贷款约为项目建设金额的60%～80%，而出租人只需20%～40%的资金交付给承建商就可获取项目的所有权[8]。出租人与承租人签订租赁合同将项目出租给承租人，承租人按合同要求向出租人交付资金。出租人必须向债务人偿还贷款，若出租人不能偿还贷款则贷款人对承租人支付的租金有优先求偿权，也有对出租资产的处置权（见图5）。

杠杆租赁使得出租人筹资渠道多元化，改变了原来出租人单独提供全部资金的形式，为融资公司以外的其他投资者提供了参与基础设施建设的渠道。在我国其他资金进入公共领域的壁垒较高，而杠杆租赁能够吸收社会的闲散资金使得社会资本间接参与基础设施项目中来并分享收益，不仅能为融资平台注入资金同时也活跃了金融市场。

四、政府融资平台融资租赁模式风险分析

融资租赁作为一种融资与融物相结合的金融方式，其融入基础设施建设将会为推动地方经济的发展发挥重要的作用。但是由于政府融资平台的特殊性以及融资租赁交易的复杂性使得在融资平台中开展融资租赁业务将产生潜在的风险。

（一）融资租赁行业相关的法律监管体系不健全

目前我国融资租赁行业立法滞后，法律法规体系不够健全缺乏统一性和权威性。虽然在《合同法》《物权法》《金融租赁公司管理办法》等法律法规中对融资租赁业务过程中的相关主体和事项做了一些规定，但是内容非常笼统过于原则，各法律之间衔接不够紧密，甚至一些与融资租赁业务相关的重要事项都没有明确的法律规定。例如，目前包括房产、商业住宅、港口、以及高速公路在内的这些不动产租赁物在法律上仍然没有明确的标准认定，最高人民法院2014年3月份出台的《最高人民法院关于审理融资租赁合同纠纷案件适用法律问题的解释》中也回避了对此类租赁物的法律关系界定。在法律法规不健全的情况下使得融资租赁各方主体无法获得有效的法律保障，将直接影响各方主体的正常利益和权益关系。同时我国融资租赁行业实行的是多头平行的监管体制：一类是管理金融租赁公司的银监会，另一类是管理中外合资和内资租赁的商务部[9]。监管的过程中对两类不同的融资租赁公司在市场准入标准、法律地位、税收政策方面都有不同的要求，造成融资租赁行业的监管混乱，这直接导致了融资租赁公司之间的不平等竞争，扰乱了融资租赁的市场秩序；并且这两套监管体系是平行的没有隶属关系和业务往来，这为融资租赁的风险防范带来不便，不利于融资租赁业持续、健康、稳定的发展。

（二）融资租赁过程中的利率风险

融资租赁过程中的利率风险主要是由于市场利率的变动对出租人的利润赚取、承租人租金的支付以及出租人的偿贷等方面产生影响。融资租赁在租金的计算中利率是主要因素，通常情况下融资租赁的租赁物租金是以定期定额的方式进行计算的，租金一旦确定下来在租赁期内是不变的，所以利率的不确定性变动将会导致租赁物的资本化价值出现变化。如果利率上升将导致租赁物的资本化价值下降，将给融资租赁公司的租金收入带来损失[10]；当利率下降时，租赁物的资本化价值将上升，将给承租人的租金支付带来影响。另一方面融资租赁公司是按照浮动利率向银行进行融资的，市场利率的波动将会使得融资租赁公司的利息支出发生变动。而在融资租赁业务中租金计算的利率是固定的，一旦在租赁期内利率发生不利变动，将会提高融资租赁公司的融资成本，从而导致原定收益下降[11]。

（三）融资平台的债务风险向信用风险转化

近年来地方政府债务迅猛膨胀，其中大部分的负债来源于融资平台，债务规模大，偿还年份较集中并多以政府财政作为担保。当前大部分融资平台的资产都投向了纯公益性和半公益性的基础设施和公共项目上，平台经营性活动产生的现金流的能力普遍较弱，盈利低下[12]。根据审计署公布的2013年全国政府性债务报告显示：截至2013年6月底，地方政府负有偿还的债务为108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72亿元，其中融资平台在这三类债务中的金额为分别为40 755.54亿元、8 832.51亿元、20 116.37亿元，所占比重为37.44%、33.14%、46.36%。目前，在全国地方政府融资平台中，只有10%左右的平台公司的投资项目能够产生还清债务的现金流，而其余大部分平台公司的债务则需要地方政府财政来进行偿还。快速膨胀的平台融资规模和低回报的投资收益形成严重的资金空洞，当政府财政不能填补融资平台的债务时将会出现租赁租金偿还或违约的问题，这将给融资租赁将带来严重的信用风险，破坏了融资租赁行业的信用环境（见图6）。

（四）融资租赁过程中的流动性风险

融资租赁实际上是一个资本形态转化的运作平台，在交易过程中与租赁物相关的投资现金流与经营现金流在两个经营主体中交叉换位，在这种特殊的交易形式中容易形成流动性风险。融资租赁具有租赁时期长、交易金额大、流动性弱的特点，这决定了依靠单一的资金来源不足以满足交易的需求，必须要有长期稳定的资金作为业务支撑。目前而言，融资租赁公司的资产负债结构具有“短借长用”的特点且资金来源渠道较少，主要以短期为主。而在政府融资平台中项目建设所需资金一般时期较长，这种期限的严重错配将会产生流动性风险的可能。同时融资租赁公司的资金回流主要来源于承租人的定期租金返还，如果在法律和监管方面对融资租赁公司资金来源渠道和租金返还期限没有相应的支持的话，一旦政府融资平台出现租金拖欠问题，则融资租赁公司将面临严重的流动性风险。

五、政府融资平台融资租赁模式风险防范措施

为了保障政府融资平台融资租赁模式健康有序的运行，使融资平台能更好的融入融资租赁业务，必须从参与交易的双方面入手针对业务实际运行中潜在的风险采取恰当的防范措施，以实现最小化风险最大化效益。

（一）出台融资租赁专项法律法规，完善融资租赁监管体系

融资租赁业务的健康发展离不开健全的法律法规作和有效的监管作为支撑，法律、监管方面的不健全将导致参与当事人的利益得不到合法保护。首先，需要在现有的法律法规的基础上，建立与融资租赁行业发展相适应的，科学的、完整的、严谨的专项法律，要对融资租赁的机构注册、业务范围、租赁方式、资金来源、租赁物的标准认定、以及参与当事人的权利义务等方面做出法律上的明确规定，改变当前融资租赁行业法律体系不健全，管理混乱的局面，从而确保融资租赁行业有法可依、有章可循[13]。其次积极解决当前监管不配套不健全的问题，应建立统一的监管机构对整个融资租赁行业进行协调、指导和监督。要有统一的监管主体、监管依据和监管措施，对违法行为实行平等对待，对租赁公司实行同等的监管标准，从而达到对融资租赁业务中出现的问题有全面的掌握和评估，真正发挥监管在防范和化解风险方面的作用

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（二）采用金融衍生工具来规避利率风险

利率风险的防范和控制的基本原则是将未来的不确定性降到可承受的范围之内[14]。对于拥有较长租赁期的融资租赁项目可以采用浮动利率来进行租金的计算，这样可以使计算租金的租赁利率根据市场利率的波动而进行相应的调整，从而达到规避风险的目的。同时，现代金融市场衍生工具的发展为融资租赁利率风险管理提供了众多的金融工具。其中息票互换是降低筹资资本和防范利率风险最有效的工具之一，可以对冲长期的利率风险[15]。采用这种金融工具能够使融资租赁的参与者在其债务组合中管理固定利率和浮动利率债务的结构，或者在其业务组合中管理固定利率和浮动利率收入的结构，可以在预期的利率上涨或下跌时对冲利率风险。除此之外远期利率协议、利率期货、利率期权等金融工具也是防范利率风险的有效方式。

（三）加强融资平台债务管理，营造良好的信用环境

一方面，鉴于目前我国地方融资平台的债务问题，应将所有融资平台债务纳入财政部门统一管理，从整体上掌握所有平台类债务的规模、期限、结构和资金流向。由于部分基础设施项目在短时期内难以产生经济利润，投资收益不足以偿付债务，所以应当从平台资金投资收益中划出一部分资金建立融资平台债务还款准备金，将还款资金纳入财政预算并实施专门管理[16]。同时融资平台应通过扩大股权经营和资本经营，以增强平台公司盈利能力，营造稳定的经营现金流，确保资金良性循环，从而增强债务偿还能力，降低融资租赁过程中的信用风险。另一方面，由政府牵头，租赁公司和平台企业积极参与的形式，整合信用信息资源，加强行业信用管理，为政府融资平台融资租赁业务的开展创造一个良好的信用环境。

（四）探索多元化融资，拓宽融资租赁公司的融资渠道

充足的资金，畅通的融资渠道是融资租赁业务健康开展的保障，在风险可控的前提下租赁公司需要尝试探索多元化融资。采用金融创新的方式解决资金问题是现代租赁业务发展的趋势，租赁资产证券化是一种被广泛认可的解决租赁公司资金缺乏的有效方式。通过租赁资产证券化使融资租赁公司通过未来确定数额的收益提前收回投资，改善自身财务状况，从而提高融资租赁公司的盈利能力，持续经营能力与抗风险能力[17]。租赁资产证券化能够广泛吸纳社会闲置资金，这不仅能够增加融资租赁公司的资金来源，而且能够使社会资本参与到地方基础建设和经济发展中来。

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