现有法律框架下提高农民组织化程度的途径

龚晓春

摘要：在新一轮城镇化的过程中，现有法律框架下可以借助农民合作社这一合法形式来提高农民的组织化程度，建立与政府的对话、协商机制，妥善解决征地纠纷，有效降低各种社会成本。

关键词：农民；组织化；合作社

中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：16723198（2014）13014902

农业、农村和农民问题是当代中国的核心问题，“三农”问题能否得到有效解决事关中国和谐社会建设和中华民族伟大复兴的中国梦的实现。由于历史和现实原因，农民组织化程度严重制约农村和农业的发展，因此，在现有法律框架下探索农民组织化具有重要的现实意义。

1提高农民组织化程度的必要性

新中国成立后，农业、农民和农村为国家的发展作出了巨大的贡献。但是，在城乡二元格局下，农民长期以来一直处于国家的最底层，与城镇居民在就业、就学、就医等诸多方面仍存在巨大的差别待遇，“工业反哺农业、城市支持农村”基本成为一句口号。在新一轮城镇化的过程中，地方政府多年来形成的依靠土地经营城市的惯性短期内难以扭转，农村土地不可避免地成为地方政府及相关利益集团觊觎的“盘中餐”。农民为国家的现代化已经一次又一次地贡献了自己的利益，却不能平等地获得同为国家公民所应享有的基本保障。当世代居住并赖以生存的土地也要被剥夺时，抗争或将成为唯一的选择，土地已经成为中国农民集体维权、争取社会保障权益的唯一砝码和最后机会。

在现行的征地模式已经被证明不公平、不合理，极易引发冲突的情况下，新的模式迟迟不能出台，个中原因除了体制因素外，从农民自身角度而言，其组织化程度极低、利益诉求多元、谈判议价的能力较差是主要原因，在各方利益博弈的过程中没有话语权，大多只能被动接受，极少数抗争者要么“守土”不成自杀，要么被强征的车轮碾过，演变成一幕幕人间惨剧！但即便如此，城镇化的进程并不会因此停顿，将被征地农民的利益保护和社会保障全部寄希望于政府似不现实，因为政府客观上已经成为其中的“利益相关者”。应当严格遵循物权保护的基本原则，按照权利与义务的基本路径，厘清参与各方的权责边界。

征地行为就其本质而言，是政府与被征地农民之间的利益博弈，毋庸讳言，政府客观上存在自利倾向，具有通过运用国家权力使其利益最大化的动机。在征地过程中，对普遍存在的侵犯被征地农民权益的政府行为，至今没能形成一个完整的监督、约束、抑制和对抗的制衡机制。在新一轮的城镇化进程中，在各级地方政府深陷债务泥潭和信用危机的大背景下，如何遏制地方政府土地财政依赖下动辄强势征地的冲动，避免官民冲突的升级和蔓延，进而危及执政基础，已经成为执政党不得不面对和必须尽快加以解决的大问题。

著名经济学家、北京大学教授周其仁先生在上世纪九十年代通过对中国农村改革的制度变迁过程进行梳理研究，撰文论证：国家保护有效率的产权制度是长期经济增长的关键，但国家通常不会自动提供这种保护，除非农户、各类新兴产权代理人以及农村社区精英广泛参与新产权制度的形成，并分步通过沟通和讨价还价与国家达成互利的交易。“只有当社会与国家在对话、协商和交易中形成一种均势，通过新兴产权超越个体水平的集体行动，才可能使国家租金最大化与保护有效产权创新之间达成一致。”显然，这里所称的“集体行动”，应该是以“农户、各类新兴产权代理人以及农村社区精英广泛参与”为基础，并通过一定的组织形式来进行。

从政府角度而言，提高农民组织化程度也有利于处理征地引发的各种矛盾和纠纷，通过建立对话、协商的机制，妥善解决纠纷，有效降低各种社会成本。

征地行为本质上是地方政府与被征地农民之间的交易，即便是为公共利益需要，也应由政府买单而不是以牺牲被征地农民的利益为代价，应遵循最基本的协商原则。当前村民委员会客观上已不能代表被征地农民的利益，在此情况下，政府如果与单个被征地农民之间直接交易，势必增大交易成本。允许农民自发组织起来，通过集体行动与政府沟通和讨价还价，达成互利的交易，可以有效降低交易成本，并使双方“在对话、协商和交易中形成一种均势”，达到利益平衡，从根本上减少冲突。因此，无论对政府还是对被征地农民而言，提高农民组织化程度都是理性的现实选择。

2提高农民组织化程度必须以经济利益为纽带

从世界范围来看，农会（或农民协会）与合作社是农民组织的主要形式。在中国，人民公社这个基层农村高度组织化的生产与政权单位解体已经三十年后，农民的生产和生活方式已经发生深刻变化。讨论农民的组织问题当然离不开农业，而在人多地少的中国农村，从事农业仅能解决温饱，农民在建房、教育、医疗、婚丧嫁娶等方面的大额支出，大多只能来自于非农产业（外出务工或经商等），农业对提高农民生活水平的相关度太低。提高农民的组织化程度，必须而且只能立足于将农民作为“理性的经济人”的现实考量，如果单纯从国家宏观层面考虑为适应现代农业集约化和规模化发展的方向，将农民组织起来进行农业生产协作，由于农业本身给农民提供的收入极其有限，将农民组织起来并不能使其获得更大的利益，农民参与的兴趣不大。在城镇化的大背景下，还应该充分考虑和回应农民对土地利益最大化的重要关切，由于征地涉及数额不菲的安置补偿费用，农民自发组织起来反对征地，或者与政府及其授权的主体就征地补偿展开议价谈判，就会具有足够的动力。在现有法律框架和政策环境之下，以经济利益为纽带，将人与土地这两个基本的生产要素结合起来，农民以土地承包经营权作价入股，成立农民合作社，是提高农民组织化程度的有效途径。这一方面顺应了现代农业发展对土地集约利用的需要，另一方面，借助农民合作社这一合法形式，将具有共同利益的农民通过经济手段组织起来，在面对政府征地的时候，可以通过“集体行动”维护合法的土地财产权，有助于改变被征地农民一贯以来的弱势地位，扭转其作为个体势单力薄的先天劣势和被动局面。

2007年7月1日，《中华人民共和国农民专业合作社法》施行，这对进一步推动和规范农民合作社的健康发展，起到了十分重要的作用。从《农民专业合作社法》的立法精神来看，其原意是以家庭承包经营为基础，农民专业合作社作为一种“互助性经济组织”，为入社成员提供相应的专业服务，合作社成员之间是一种比较松散的联合。但农民专业合作社在实际发展过程中，其具体运营状况已经超出了立法者最初的设想。鉴于农民在成立合作社方面普遍缺乏资金，允许农民以土地承包经营权入股合作社，这在全国许多省区都曾有类似的做法。浙江省于2009年在全国率先制定《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，鼓励农民以土地承包经营权作价入股农民合作社，实现农业用地从资源到资产向资本的转变，农民从小生产者到投资人的角色转变，为农民合作社健康发展注入了崭新的生机与活力。农民以土地承包经营权作价出资农民合作社，在笔者看来其重要意义至少表现在以下两个方面：

其一，类似于有限公司的“人合”与“资合”，农民合作社作为法人实体，可以实现合作社成员之间及其承包土地的有机融合，即“人合”与“地合”，形成相对紧密的利益共同体。

其二，农民合作社作为市场主体和合法的农民组织，在维护农民权益方面具有不可替代的作用。在面对征地的时候，由于关乎共同利益，农民合作社可以代表被征地农民通过“集体行动”，参与谈判议价和集体维权。

3农民合作社的财产权利及其与入社成员的基本法律关系

土地承包经营权作为一种用益物权，土地承包经营权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。我国《农村土地承包法》第四十九条和《物权法》第一百三十三条均对以土地承包经营权入股做了相应规定。“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”农民以土地承包经营权入股农民合作社，一般而言至少存在以下两种情形：其一，农民仅以土地承包经营权入股农民合作社，其本身并不从事农业活动；其二，农民不仅以土地承包经营权入股农民合作社，还实际参与合作社的生产经营，成为合作社的劳动者。这样，在具体操作层面，就必然面临两个问题：其一，既然以土地承包经营权入股农民合作社，是否发生土地承包经营权的转移？其二，在农民合作社解散或者破产的情况下，其入股的土地承包经营权如何处置？

农民合作社作为企业法人，有必要的财产（包括出资形成的财产和经营过程中形成的财产）是其能独立承担民事责任的基础。对法人出资这一民事行为的直接法律后果即是财产权利从出资人转移给接受出资的法人，这一基本法理适用于包括农民合作社在内的所有法人，概莫能外。以土地承包经营权入股农民合作社，也必然发生土地承包经营权从承包农户转移给农民合作社的法律后果。否则，农民合作社的成立和运行没有相应的财产基础，不可能真正成为独立的市场主体和法人实体。为此，《农民专业合作社法》第四条、第五条分别规定：“农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，享有占有、使用和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任”，“农民专业合作社成员以其账户内记载的出资额和公积金份额为限对农民专业合作社承担责任。”

《农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。”对以土地承包经营权入股农民合作社这一民事行为的法律性质，可以依法界定为“其他方式流转”，其法律后果是土地承包经营权人将土地承包经营权让渡给农民合作社，其因出资行为相应获得农民合作社一定数额的股权（账户内记载相应的出资额）。根据物权法定的基本原则，以及《物权法》第一百二十九条的规定，土地承包经营权人和接受入股出资的农民合作社应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记，未经登记的，不得对抗善意第三人。

另根据《农民专业合作社法》第三条规定“入社自愿、退社自由”的原则，以及该法第二十一条的规定，成员资格终止的，农民合作社应当按照章程规定的方式和期限，退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额。据此，一般情况下，入社成员在退社时，其向合作社入股出资的土地承包经营权是可以退还的。根据《农民专业合作社法》第四十四条规定，在农民合作社解散或者人民法院受理破产申请时，不能办理成员退社手续。成员入股出资的土地承包经营权，作为农民合作社财产的一部分，本应当依照法律规定的清算程序或者破产程序处理，但基于农村土地承包经营权的特殊性，农业部发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第十九条规定：“承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户。”在明确入股土地退还原承包农户的前提下，从维护法人财产制及有限责任制的角度出发，入社农户在加入农民合作社时，系以土地承包经营权作价入股，其出资额根据对土地承包经营权作价量化形成，并非真实货币出资。因此，在农民合作社解散或者破产的情况下，入社农户仍应在其认缴出资额的范围内对合作社债务承担责任。

总之，在现有法律框架下，探索农民组织化道路对农村和农业的发展具有重要的作用，特别是加强土地承包和流转、扩大农民的经营范围，拓宽乡镇企业的发展路径和融资渠道等是当前推动农民组织化建设的重点关注的问题，需要引起相关政府部门的高度重视。

参考文献

［1］周其仁．中国农村改革：国家与土地所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾［J］.中国社会科学季刊（香港），1995,（6）.

［2］中华人民共和国物权法（2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过）［Z］.

［3］中华人民共和国农民专业合作社法（2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）［Z］.

［4］中华人民共和国农村土地承包法（2002年８月２９日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）［Z］.

［5］农村土地承包经营权流转管理办法（2005年1月7日农业部第2次常务会议审议通过）［Z］.