从需求到可能:排污权跨产业部门交易的若干思考

丁锋

摘要：改革开放以来，中国经历了工业经济持续快速发展的30年，环境承载压力日趋巨大。与此同时，作为农业大国，传统农业生产方式的变化和化肥农药的广泛使用，使得农业面临污染也成为重要污染来源。探索建立排污权跨产业部门交易制度，制定跨产业部门的排污权交易的相关法律法律，以立法形式对排污权交易行为的规则和合法性作出规定，通过市场化机制来实施排污权资源的优化配置十分必要。

关键词：排污权交易；跨产业部门；法律调整；体系构建排污权交易是指由政府根据区域环境的承受能力，通过许可的形式，赋予相关单位特定量的污染排放权，同时，在政府监督下，建立公共的排污权交易平台，以治理污染的成本不同为基础，各个排污主体之间按照公平公正的原则，对富裕的排污权进行转让交易，从而使得排入治理成本内部化，推动排放权的高效率配置和高效率部门承担弱势部门污染治理成本，最终达到协同治理环境的目的。在排污权交易中，排污权是标的物。所谓排污权，就是指排污主体在满足环境保护监管部门的要求下，向公众环境排放一定数量的污染物，并且对公众环境权益不，他们的这种排污权受到一定的法律保护。［1］

一、跨产业排污权交易的现实意义

排污权交易制度最初在1970年的美国排污权交易付诸试验。随后英国、德国等也陆续采取此行动。作为一项效率型环境经济法律制度，排污权交易已在实践中被证明取得了较好的经济效果和社会效果，并对环境污染防治工作发挥了积极作用。

近年来，我国工业、电力等领域借鉴国际先进经验，在跨区域排污权交易方面进行了有效探索。与此同时，作为农业大国，伴随工业化过程，化肥和农药的广泛使用，使得农业污染也成为我国主要污染来源，具有相当大的减排空间。从全国污染源普查数据分析，农业源主要污染物化学需氧量达1204万吨，占全国排放量的47.6％。而由于近年来我国污染减排的着力点放在工业领域，“十一•五”期末实现了“一控双达标”(总量控制，企业达标，环境质量达标)，工业企业减排空间不断减少，而农业领域由于分散经费、劳动力跨产业转移等因素，治理难度较大，积极性不足，因此将排污权交易制度引入到工业和农业之间的跨产业交易，对于激勵市场主体的交易积极性，让治理效率较高的工业部门来部分承担农业部门的治理成本，具有了非常现实的意义。

一是解决农业污染问题，促进农村生态建设。如果能将排污权交易运用在农业面源污染的控制中，能够充分发挥市场机制的作用，且不增加农民负担，同时，又将极大地减轻政府农村环境治理的压力，减少农业污染的排放量，改善水体等生态环境，有利于促进农村生态建设，促进人与自然的和谐发展。

二是解决排污权供给不足的障碍，促进排污权交易发展。在污染物总量控制的前提下，排污权交易存在有效供应总体不足、市场主体参与不够积极、供应主体比较单一的问题。而农村污染严重，减排空间巨大，如能将农业面源污染纳入到总量控制目标中，将农业排污量减排容量进入排污权市场，纳入排污权供应范围，将有利于拓宽区域排污总量控制途径，解决交易有效供应不足的障碍，实现排污权供应主体的多元化，促进排污权交易市场的活跃，从而更加有效的发挥使市场优化资源配置的作用。

三是实现工业和农业部门减排的双向激励，优化资源配置。开展排污权交易的重要要素之一就是企业与企业之间边际成本相异，排污权交易的目的就是通过市场机制，利用不同企业治理污染成本的不同，在企业之间进行调节，实现治理成本的最小化和资源配置的最大化。当排污权跨产业部门之间进行交易，将有利于实现工业部门和农业部门减排的双向刺激。

二、实现排污权跨产业部门交易的关键——“四可”性

排污权交易制度其核心内容就是排污主体所拥有的排污权具有可交易性，排污权跨产业部门交易作为排污权交易的一种类型，必须具备可治理性、可持续性、可计量性，从而最终达到可交易的目的。

1.可治理性

农业面源污染减排具有较大的空间和良好的市场前景。根据我国公布的《“十二•五”节能减排综合性工作方案》，将重点以畜禽养殖场污染治理工程的实施，在“十二•五”期间力争完成COD减排140万吨、氨氮削减排10万吨。我国是畜禽养殖大国，畜禽粪便和废物排放量较大，每年约为17亿吨，是工业固体废物的近3倍。我国畜禽养殖业的资源综合利用水平较低，大量畜的禽粪便没有得到有效综合利用，具有较大的减排空间。

目前，我国养殖业废弃物的利用方式主要分为三种，其中直接还田的初步利用占60％，通过厌氧发酵制沼气占24%，制商品有机肥14％，厌氧发酵制沼气和制商品有机肥的农业面源污染物综合利用潜力巨大。以牛粪为例。数据显示，我国每年养殖业可产生干牛粪约1.4亿吨，如果将其中的一半用作沼气发酵原料，按每千克干牛粪产生200升沼气测算，就可产生沼气140亿立方米，其热值约等于1400万吨原煤。西方发达国家的有机肥料使占肥料使用总用量近一半，而我国有机肥料使用占总量不足10％，市场前景十分广阔。

目前，我国农业面源污染治理技术日趋成熟，先后发布施行了《畜禽规模养殖污染防治条例》、《畜禽养殖业污染物排放标准》等，形成了相对完善的法律体系。法律体系是建立在成熟技术的基础上，近年来我国制订了《畜禽养殖业污染防治技术政策》、《畜禽养殖业污染治理工程技术规范》等，贯穿了“实施全过程综合治理”的理念，确立了从“规划布局、清洁养殖、鼓励集约化”到“资源化利用、末端治理、稳定达标”等一系列技术原则。

2.可持续性

畜禽养殖污染防治技术成熟是养殖场稳定达标的基础，而稳定达标排放又是农业面源污染物能够持续削减、排污权能够交易的重要保障。牲畜和家禽废弃物沼气处理、废物再利用等方法，是减少排放的有效手段，也增加了农民的收入和减少了农民的支出，最重要的是能够持续性的减排。

江苏省海安县的新康德禽业、婷婷农副产品等蛋鸡养殖企业，引进国际先进的层叠式蛋鸡饲养成套设备，采用密闭式负压通风饲养模式，可以根据室内和室外环境的变化调整鸡舍内的温度和通风，以自然分层烘干鸡粪，通过3-4天的时间在传输带上利用循环空气干燥鸡粪，含水率大大降低，只有65%，可由运输车直接送至专业有机肥厂。日常养殖过程无污染物排放，且每年出售鸡粪所得就达10多万元。由此可以看出，农业面源的污染减排与工业、生活污染减排区别很大，特别是畜禽养殖业的污染物基本上都可以进行资源综合利用，这是农业面源污染减排的巨大潜力所在，也是农业面源污染物减排可持续的动力所在。

3.可计量性

污染物排放量的可计量是实现排污权跨产业交易的技术支撑。我国对畜禽养殖业实行规范管理，确保污染物排放量可计量。重点是对畜禽养殖业排污口进行规范化整治，对尿液、沼液等直接农业利用的必须实施管道输送，杜绝偷排和跑冒滴漏，最重要的技术手段是污染源自动监控，即在污染源的排污口安装各种自动监测仪器仪表和数据采集传输仪，并与环境监控中心的通信服务器相联网，实现在线实时通讯，环保部门就能够掌握传感器感知的点源污染物排放状态，利用技术手段达到污染控制和环境保护的目的。

环境保护部门通过自动监控系统污染源实行实时、不间断的监控，为污染行为的处罚、环境的治理提供可靠依据。自动监控系统实时对污染源的排放量进行统计并汇总，同时将排污源比如养殖企业的年度的排污总量进行分解，按月控制，环保部门可通过自动监控系统对企业排污口实行远程控制，确保实现总量控制。

4.可交易性

由上述内容，我们可以看到农业面源污染减排具有的“可治理”、“可持续”、“可计量”三大特性确保了农业面源排污权的可交易性。而自从我国开始开展排污权交易以来，各地都在探索排污新机制，尤其是在江苏、浙江等省市，在实践中已经有了一些跨产业排污权交易的成功做法。如台州市椒江区“柏树里跨产业排污权交易”，黄岩区跨产业排污权交易。这两个区进行的排污权交易都是运用于水污染领域，由企业投资进行农村污水处理设施的建设，将生活污水处理置换出来的排污指标，通过一定比例的换算，经过环保部门核定，交易给企业。两者在实施的模式上有一些细微的区别，也体现出跨产业排污权交易的灵活性与有效性，充分发挥了政府、市场、社会多方的作用。同时，国内部分省市的排污权交易平台也正在逐步的完善当中。如江苏、浙江、湖南等省市都成立了排污权交易管理中心，负责全省排污权有偿使用和交易管理等工作；建立和维护排污权交易信息发布网络平台，负责交易平台的正常运转。并且出台了一系列污染物排污权交易的府规章和地方规范性文件，例如：《江苏省太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点方案细则》(苏环〔2008〕103号)、《浙江省人民政府关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(浙政发〔2009〕47号)等。

以上跨产业排污权交易案例的成功以及立法实践，已经充分证明了农业与工业部门之间的排污权交易是可行的和富有成效的，也为跨产业部门排污权交易法律的制定提供了有益的借鉴。

三、以立法形式确保排污权跨产业部门交易流程规范

排污权跨产业交易法律体系是排污权跨产业交易得以顺利進行的基础，应当遵循市场化、公开化的原则，具备公开的准则、稳定的预期和规范的运作。笔者认为，我国在构建排污权跨产业交易法律体系时，应做好以下三个方面。

1.在排污权跨产业交易立法中更加注重明确各类交易要素。一是明确跨产业排污权交易主体。排污权跨产业交易的交易主体为点源企业与农户。在实际交易过程中，农户一般以村民自治团体、农民专业合作社为基础，可以通过立法引导分散农户通过自发组织或集体领导成立专门的排污权交易农户组织。二是明确跨产业排污权的申报和确认。跨产业排污权的申报和确认的难点在于农业面源污染基本上是分散的、不可监测的。我国现有排污许可的法律制度中未将非规模畜牧养殖、种植、生活污染等农业面源污染纳入其中，在跨产业排污权立法中，我们可以借鉴美国的经验，将农业污染物排放纳入排污许可证发放范围，以农户组织为单位颁发许可证，由农户组织对污染物排放进行控制。三是明确跨产业排污权的初始分配。排污权跨产业交易的关键，就是以总量控制为核心，进行点源和面源之间排污权的初始分配。一般而言，我国工业点源污染物排放需要获得政府的许可，并承担一定的污染治理责任，而农户生产生活的污染排放并不需要获得政府的许可，不承担污染治理责任，一定程度上农户实际获得了面源污染排放权。因此，在跨产业排污权的初始分配中，对农业面源排污权应采用无偿分配为主，拍卖和奖励相结合的方式。

2.在排污权跨产业交易立法中更加注重明确市场交易体系。排污权跨产业交易市场的建立和有序运行是排污权交易顺利进行的关键。目前，我国不少省市排污权交易实践已经取得一定的成功经验，已有的排污权交易平台为排污权跨产业交易平台的建立提供了良好的基础。明确排污权跨产业交易模式。由于农业面源存在单个主体排放量小，发生的不确定性较强等特征，积极借鉴国内外成功经验，可考虑采取以下两种模式：第一，工业点源与农户组织进行直接交易。由农户组织统一协调组织农户减少污染物排放，进而与工业点源进行排污权跨产业交易。第二，工业点源与农业面源的间接交易。该交易模式是工业点源污染企业负责对农业面源公共治理设备的投资与建设，使得农业面源污染的排放量降低，通过政府的认证来置换一定的排污权。我国浙江省台州市椒江区柏树里和黄岩区排污权跨产业交易就属于第二种类型。明确排污权跨产业交易的方式。由于农业面源污染的特点，环保部门实际掌握污染物排放的数据和状况，政府在交易过程中起到服务和代表的作用，政府的介入贯穿于交易合同从签订到履行的全过程，所以排污权跨产业交易的行政色彩较浓。因此，在排污权跨产业交易立法中应当规定跨产业排污权交易必须采取书面合同的形式，由买卖双方在自愿平等的基础上签订合同，并需经环保行政主管部门审核批准后生效。

3.在排污权跨产业交易立法中更加注重明确法律责任。法律责任是跨产业排污权有效实施的保障。在排污权跨产业交易立法中，交易主体和中介机构的法律责任与一般排污权交易立法类似，在此主要阐述政府主管部门的法律责任。在排污权跨产业交易中政府主管部门主要是环保部门，应充分发挥监督管理的职能，依法履行职责。行政主管部门违法违规后承担的法律责任主要是行政责任，严重时违法者承担刑事责任。政府主管部门完善监督机制，对排污权跨产业交易从合同签订到合同履行进行全程监督。针对农业面源污染单体排放量小、不确定性较强、难以监测等特点，环保部门要加大监测设备投入，加强自动监控系统的管理，保证自动监测系统的有效、规范运行。同时，充分发挥社会公众对政府、企业、农户组织等各方参与主体的监督作用，严厉打击囤货居奇和恶性竞争等违法违规行为。

四、结论

排污权跨产业交易的提出是对排污权交易制度的进一步完善。笔者通过理论分析与案例相结合的方式论证了跨产业排污权交易及其法律调整的必要性和可行性，并就跨产业排污权交易法律调整的体系构建提出了富有成效的见解。相信随着我国经济的不断发展，法治的不断完善，中国构建完整的排污权交易制度指日可待。