环境民事公益诉讼原告资格探析

作者简介：王茂(1990.4-)，女，汉族，内蒙古鄂尔多斯，民商法学硕士学位，北京航空航天大学。

摘要：伴随雾霾、水污染等环境问题愈演愈烈的情形，环境民事公益诉讼制度逐渐成为我国环境法学领域研究的新热点课题，而构建环境公益诉讼制度的核心问题是确定起诉主体。2012年通过的新《民事诉讼法》第55条将公益诉讼正式纳入到诉讼程序中，并规定了原告主体为“法律规定的机关和有关社会团体”。2014年第四次刚审议通过的新《环境保护法》，将环境公益诉讼主体资格限定为“在设区的市一级民政部门登记的社会组织”。但是相比国外的立法支持和实践，我国现行民事公益诉讼立法本身还有诸多问题。本文拟研究民事环境公益诉讼原告资格的基本理论为基础，借鉴国外相关做法，分析我国在当前立法上存在的不足，最后提出完善我国环境公益诉讼原告资格的建议。

关键词：公益诉讼；环境民事公益诉讼；原告资格1.环境民事公益诉讼原告资格概述

1.1环境民事公益诉讼的概念

在罗马法时代就已经出现公益之诉和私益之诉，私益诉讼是以保护私人权利为目的，特定的人才能提起，而公益诉讼是以保护公共利益为目的。环境民事公益诉讼是指法定的组织和个人根据法律规定，为了保护社会公共环境权益，对违反环境法律、侵害公共环境权益者，向人民法院提起的诉讼。

1.2环境民事公益诉讼原告资格内涵界定

原告资格，是指某人所享有有将争端诉诸司法程序的足够利益，其主要是确定该争端对起诉人的影响是否充分，从而起诉人能否成为本案诉讼的正当原告。①环境公益诉讼的原告资格是指某人在可诉的环境公益诉讼争议中享有的将该争议诉诸司法程序的足够的利益。

2.我国民事环境公益诉讼原告资格的局限

2.1我国环境公益诉讼原告资格的立法现状

《环境保护法》第6条只赋予了一切单位和个人的检举控告权，该规定并没有明确赋予对污染和破坏环境的行为提起诉讼的权利。而且在上述我国对原告资格的严格限制下，其也只是“纸面上的权利”，这个宣言式的控告权在实践中并不能成为公益诉讼原告资格的法律依据。新《民事诉讼法》第55条由于没有后续的立法对上述原告主体资格加以明确的规定，此条文很难解决各地解释范围的混乱状态。“机关”通过哪些法律予以规定才算该法中所称的“法定机关”？需要进一步的明确。而刚审议通过的新《环境保护法》规定“设区的市一级民政部门登记的社会组织”，笔者认为这只是一个初步的規定，解决了在哪一级别登记的社会组织有原告资格。但是具体在实践中，某一地方登记的社会组织可不可以去起诉另一行政地方的环境污染事件？赋予设区的市一级登记的所有社会组织原告资格会不会造成原告主体混乱，出现滥诉现象？这些有待实践证明。

2.2我国环境公益诉讼原告资格的实践现状

环境公益诉讼实践早已开始，针对环境公益诉讼原告的资格范围不同地方也拟制了不同的地方性规范文件。如，贵阳市出台的《贵阳市促进生态文明建设条例》，江苏无锡2008年也发布有关规定指出，在提起环境民事公益诉讼程序中，检察院享有不同与普通民事诉讼原告的诉讼地位，有权支持起诉、督促起诉，乃至提起环境公益诉讼。这样不难看出，各地对原告资格的范围有着不同的规定不益于实践的统一。此外，以公民个人名义提起的环境公益诉讼并被法院正式受理的案件屈指可数，最终胜诉的几乎为零。

3.完善我国环境民事公益诉讼原告资格的建议

3.1明确环境民事公益诉讼原告的诉讼实施权及其权源

环境资源具有公共属性，一旦发生环境污染或者环境破坏的情况，公民的环境权益都将不可避免地遭受侵害、威胁。1972年联合国通过《人类环境宣言》，确认环境权为一项基本人权，但是在我国，环境权在《宪法》中的规定并没有将公民对环境享有的权利具体化，实体法的缺失使的实践中提起环境公益诉讼很难操作。

因此，环境权作为公民的基本权利之一，还需要通过民法将环境权私权化、具体化，鉴于我国传统民事权利体系的特点，环境权都很难全部纳入财产权或者人身权，而应该将环境权作为一组权力束，将其在相应的法律中给予确认保护。

3.2进一步明确可以提起诉讼的法定机关和社会组织的原告范围

3.2.1国家机关

首先，检察机关。它应不应该是“法律规定的机关”的范围里，存在争论。实践中各地也存在不同的做法，因此，笔者认为应该出台相应司法解释明确检察机关可以做为环境民事公益诉讼原告。鉴于我国目前环保组织的现状，在维护环境权益方面可能还难堪重任，加上在目前司法实务中，由检察机关对损害公共利益的案件提起诉讼比较普遍，且具有很好的效率和很高的胜诉率。检察机关具有专业化、诉讼能力、司法权威等优势。

其次，环境保护和管理的行政机关。现行立法并没有明确规定是否包括环保行政主管部门。笔者认为，类似的行政机关拥有强大的行政权力，有利于事故的及时处理。因此，原告主体资格应该得到强化。但必须继续推进我国行政体制的改革，解决把彼此之间工作推诿和重叠的问题。

3.2.2社会组织

如果市一级等级的全部的社会组织都有提起诉讼的资格，那么就很容易造成滥诉，诉讼主体过于广泛。另一方面并不是所有的这类社会组织具备这样的诉讼能力，公益诉讼结果会让人堪忧，并弱化那些相应具备优势的社会组织的原告角色。所以笔者认为应对可以发起环境公益诉讼的组织的范围进行必要的过滤和限制，保障环境公益诉讼的质量和效益。也使得这些社会组织能集中的关注和解决环境公益诉讼。

3.3有条件赋予公民以环境民事公益诉讼原告资格

反对公民的原告资格是认为公民个人专业和技术限制，不能满足公益诉讼的需要，也增加了滥诉的可能性。笔者认为赋予公民个人环境民事公益诉讼资格有其法理基础和现实需要，但同时为了防止滥诉，可以借鉴美国的做法。如美国《清洁水法》规定了诉前60天通告期的前置程序，列出“重要违法行为”条目，公民只能对该些行为提起诉讼。当然，前置程序以及可诉范围的宽严程度的设计要结合我国的国情。先向环保行政机关或者环保组织反映，反应后，不采取措施时或采取措施不力时，公民再向人民法院提起。或者设立专门的审查机关对公民提起的环境民事公益诉讼案件进行分析和审查。

结论

综上，完善我国环境公益诉讼中原告资格制度的根本出路在于明确赋予基础权利，并在此基础上发挥检察机关、环保行政机关、社会组织和公民个人在环境民事公益诉讼中的各自优势。(作者单位：北京航空航天大学)

参考文献

［1］徐祥民、胡中华、梅宏等：《环境公益诉讼研究—以制度建设为中心》［M］,中国法制出版社2009年版，第3页.

［2］颜运秋：《公益诉讼法律制度研究》［M］，法律出版社2008年版，第26-27页.

［3］杨朝霞：《论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性—以环境权理论为基础的证立》［J］，载《法学评论》2011年第2期.

［4］谢伟：《德国环境团体诉讼制度的发展及其启示》［J］，载《法学评论》，2013年第2期，第110页。

［5］王曦：《美国环境法概论》［M］，武汉大学出版社，1992，第37-39页.

［6］别涛主编：《环境公益诉讼》一书中，参见金文彪：《公益诉讼与我国传统诉讼理念的冲突与平衡》，法律出版社，2007年5月第一版，第277、278页。

注解：

①王树义主编：《环境法系列专题研究》第三辑，参见王一彧：《环境公益诉讼原告资格问题研究》，科学出版社，2008年5月第一版，第185-186页。