政府在城乡污染转移中的责任探讨

作者简介：钟翊嘉(1990-)，女，汉族，四川省南充人，单位：西华师范大学商学院，研究专业：人口、资源和环境经济学。

摘要：随着我国经济工业化和城市化的迅猛发展，城市的土地、劳动力都由低廉逐步上升，城市工业的成本相应得到提高，出现了城市工业向农村转移的趋势，伴随而来的环境污染问题不容忽视，本文主要从城乡污染转移的含义、成因为立足点，着重探讨了政府责任的影响因素和应对措施。

关键词：污染转移；成因；经济效益；政府对策一、城乡污染转移的含义：

城乡污染转移，是指污染物在城乡之间的直接转移或者可能造成严重污染的企业将生产场地、资金、技术等在城鄉之间转移而间接地造成污染转移。一般而言，城市是工业比较发达、工业集约化程度较高的地区，而环境污染是工业化进程中的衍生品，所以现实中的城乡污染转移多表现为污染从城市向农村的转移［1］。即是通过贸易的方式，城市将污染转移给农村，造成农村生态环境的不断破坏。

一般而言，按照转移方式的不同，分为“显性污染转移”和“隐性污染转移”，“显性污染转移”是指污染的直接转移，城市的发达地区通过直接投资将污染企业转移到农村，或者将企业废弃物以及生活垃圾直接排放进农村，造成农村环境的新污染。而“隐性污染转移”又称污染的间接转移，是指企业将会产生污染的项目、技术或者设备在城乡中的转移，这种间接地转移在随后生产的过程中，产生大量的化学污染物等给农村造成的生态威胁。

二、城乡污染转移的成因：

1、企业发展的必然选择

改革开放以来，我国城市工业经历着的高速发展。如今，城市的土地、能源以及原材料供应紧张，城市劳动力也由低廉逐步增高，城市工业的建设趋于饱和，同时环境管制也日趋严格。随着企业成本的上升，企业为了调整生产结构，也为了追求企业经济效益的最大化，所以给城市企业的发展提出了新的要求。于是，他们把企业战略转移的目光投向了有着丰富自然资源的农村，那里还有大量可利用的劳动生产力，进入门槛低，几乎不会对环境的污染承担过多的费用。从而这种实质为成本的转移成为了一些城市重污染企业的首选。他们把企业的新选址纷纷定在农村，在企业转移的过程中，也给广大农村带来了环境的污染。

2、欠发达地区乡镇政府盲目的招商引资

在目前政府还是以GDP为考核标准的体系下，乡镇政府把经济发展作为第一目标。但是乡镇企业普遍资金缺乏、技术低下以及基础设施不齐全。为了追求GDP，乡镇政府通过大量的招商引资来发展经济，一些有污染源的重工业企业因为投入资金多，产生效益高，所以这些乡镇政府不惜为他们开通“绿色通道”，降低了企业污染审核的标准，片面的追求经济效益。引进后的这些企业一旦运转起来，又没有适当的措施对废气、废水、废渣进行及时的处理，不可避免的将带来污染，大量的废弃物涌向农村，造成农村环境的污染加剧，生态平衡被破坏。

3、农民的自我保护意识较为薄弱

城市居民的受教育程度较高，对周围生活环境的质量有一定重视，时刻关注着污染较为严重的企业对他们的影响，所以会形成一种自我的保护以及大众舆论的力量。此时，通过城乡污染的转移，企业把污染的源头转移到了农村。而农民受教育水平较低，自我保护意识较为薄弱，对环境污染可能造成的伤害理解不深，处于一个相对的弱势群体。大部分乡镇污染企业将污水、废物直接排入了农村的河流、土地中，一是农民直接饮用污染水源或者将已污染水源种植庄稼，造成农民身体的直接伤害，与此相关的恶性病发病率接连上升。二是这些污染造成农村自然资源的破坏，可饮用水的减少以及可利用耕地的不断缩小，留给下一代的清洁水源、土地和空气日益遭到污染，农民增收困难，这样的恶性循环也会导致城乡贫富差距进一步拉大，不利于我国的可持续发展。

三、政府责任的影响因素

为了减少城乡污染转移带来的危害，解决环境问题的“市场失灵”和“政策失效”引起的低效率和不公平。这时，需要一只“看得见的手”在市场机制的基础上，通过一系列的环境经济政策手段，承担起经济、有效地保护和改善环境的责任。但是政府的保护也需要考虑到一些影响因素。一是提出政策的可行性，农民是相对弱势的群体，有些政策提出后，会影响到部分地区、团体的利益，不被这些利益集团所接受，所以他们会采取相应的措施抵触政策的执行，农民会在博弈中处于劣势，在一定程度上阻碍了政策的推广。二是企业的市场竞争力，环境政策终究是在要市场运行的情况下实施的，有些经济手段会引起不公平的现象，造成企业的经济负担，影响企业原本要收获的效益，最后削弱了企业的竞争力。三是现在城市转移到农村的企业分布不均，选址较为零散，不利于政府的规范化管理，如果没有相应的配套设施来保障政策得以实施，也会影响具体政策的执行。

四、政府责任的保护措施

(一)、形成有效的政府保障体制，实施环境法律政策

一般而言，在环境经济的管理过程中，在“看不见的手”进行宏观调控时，需要一定的保障前提，因此，本文提出以下两点：

1、建立相应的法律保障

虽然早在1984年9月27日国务院就发布了一个行政法规《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》，其第4条明确规定:“坚决制止污染转嫁。严禁将有毒、有害的产品委托或转移给没有污染防治能力的乡镇、街道企业生产，对于转嫁污染危害的单位有关人员以及接受转嫁的有关人员，要追究责任，严加处理”，第一次在法律规范中对城市污染向农村转移作了禁止性的专门规定，但其内容规定得较为简单，而且该法规在2001年10月6日被《国务院关于废止2000年底以前发布的部分行政法规的决定》废止，原因是：已被1989年12月26日全国人大常委会通过并公布的《环境保护法》，1998年11月29日国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》，1996年8月3日《国务院关于环境保护若干问题的决定》代替［2］。所以近些年来我国在城乡污染转移这个问题上并没有对此作出明确的法律保护规定，相对于发达国家，法规、政策都较为宽松，环境标准体系不健全，其中环境税改革也是当下的热门话题，因而要求我国立法机构提出与环境污染明确的法律，形成比较完备的法规，只有在相应的法律保障之下，才能让污染者形成责任赔偿机制，为破坏生态环境付出一定的代价，合法的运行环境经济政策。

2、建立相关的政府配套规章和机构

目前我国专门的农村环境管理机构匮乏，很多地方的环保机构只设置到县一级，一些乡镇即使设立了环境所、环境监察分队或环保工作联络员，这些机构也难以对属于其上级政府部门管辖的农村企业产生有效的强制力。因此在拥有了完善的法律体系为前提下，政府可以利用现有的数据信息，通过分析可行性，建立具体的行政法规和政策，再通过必要的机构进行监督和管理。这些机构必须有法可依，执法必严，违法必究，同时加强对保障机构的建设，投入资金和执法人员，发挥其主观能动性，以自身的优势参与环境的监理，消除干扰环境法律、政策实施的力量，保障环境保护法的执行，实现城乡自然资源的公平利用，保护农民等相对弱势的群体。

(二)、改革政府绩效考核体系，加大财政对农村企业的资金和技术投入

一些欠发达地区乡镇政府为了实现特定时期的经济目标，大量引进了投入资金多但是污染严重的企业，片面的追求GDP。因此，在现有情况下，要求政府把绿色GDP纳入考核体系，把环境保护的程度作为重要的考核内容，真实反映经济的发展程度和水平。从而有效配置环境保护投入的资金，加强技术改革，减少废弃物的排放，或者改良污染企业处理废弃物的方式，进行有效地循环利用。同时，提高重污染企业转移进入农村的标准，加大对乡镇绿色企业的扶持，鼓励使用“绿色”技术，企业能争取做到清洁生产，减少资源的使用和实现排污的最小化，防范污染。

(三)、加强环境保护的宣传教育，提高环境保护的意识

前文提过，农民的受教育程度低导致他们对环境污染的后果、影响理解不够深入，政府一方面要加强对农民环境保护的宣传，提供能为他们做出正确判断的依据，倡导科学发展观，树立生态文明的观念，提升自我保护的意识。另一方面，政府也要加强对污染企业的环境保护教育，鼓励他们养成自觉参与环保的行为，定期披露环境保护相关指标的信息，把保护环境作为自己应尽的责任。总体来说就是提高全民环境保护的意识，营造国内环境保护的氛围。

结语：目前，随着城市企业转移进入农村的脚步加快，造成的农村污染日益严重，生态环境遭到进一步破坏，此时政府站出来选择担当，明确责任已经变得刻不容缓。在处理城乡污染转移这类环境问题时，应该立足中国的基本国情，推动法律的早日完善，促进政府规章、机构的配套体制建立，在环境保护上投入资金和先进的技术，加强环境保护教育，最终使得我国的经济效益和环境效益并行不悖，相得益彰。

参考文献：

［1］张小红.城乡污染转移的原因分析［J］.科技创新导报.2012.32

［2］上官不亮.遏制城市污染向农村转移的法律对策研究［J］.中国软科学.2011.12

［3］郑易生.环境污染转移现象对社会经济的影响［J］.中国农村经济.2002.2

［4］李文强，刘文荣，马小明.城镇发展中的污染转移问题［J］.四川环境.2005.24

［5］孟志兴.农村环境污染防治与管理［M］.北京:中国社会出版社，2010.66-78

［6］完颜平.不能把治理污染变成“转移污染”［N］.光明日报.2011

［7］周生贤.改革生态环境保护管理体制［N］.人民日报，2014-02-07