浅议信访制度

作者简介：刘惠丽(1989-)，女，汉族，河南商丘市人，中国政法大学在读法律硕士研究生。

摘要：信访制度是具有中国特色的一项政治制度。它是宪法赋予公民具有实体内容的一项基本权利，同时它又是信访人寻求救济的程序性权利。信访制度在关注民生，传达民意，保障人权等方面发挥了必不可少的积极作用。但信访在制度设计，贯彻执行等方面也存在着许多问题与缺陷，该文章试图分析信访存在的问题，以期寻找到问题的解决办法，进一步改革和完善信访制度。

关键词：信访制度；信访求决；信访申诉。一、信访制度设立的初衷和信访制度的定义

信访制度设立的初衷是要该制度符合中国共产党为人民服务的立党宗旨和具有中国特色的指导思想。同时它体现了共产党人密切联系群众，从群众中来，到群众中去的群众路线，也体现了人民当家作主的国家性质，是普通人民群众最广泛地参政议政的一种途径和方法。它有点类似于我国古代的直诉制度，即古代为了保证司法公正，防止冤假错案的发生，在一些特殊情况下，可以打破审级的限制直接向上面申诉的一种制度。但我国古代的直诉制度，更多的仅仅是统治者为了巩固其统治地位而运用的一种手段而已与现代信访制度有着本质的区别。我国的现代信访制度是1995年10月28日国务院颁布的《信访条例》保证实施的，在1996年1月1日起正式生效实施，它具体是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。它的内容不仅涵盖了立法、司法、行政等方面，还包括为国家事项建言献策。信访制度的作用主要是汇集社情民意和揭露党和政府机关及其工作人员腐败行为和工作缺失情况。

二、信访制度存在的问题

我们来看“湖南永州唐慧上访案”一个典型的案例来分析信访制度问题。2006年10月，时年仅11岁的永州女孩乐乐(化名)失踪。11岁乐乐被朋友周军辉骗奸并被胁迫卖淫，三个月里接客一百多次。但最为荒唐和令人震惊的是，这起大案，居然是由作为受害人家属的母亲乔装打扮确定情报后，再请两名亲戚扮成嫖客救出了女儿。乐乐母亲唐慧救出女儿后，曾多次到公安机关要求立案，但都不了了之，直到她以死相逼才立案。

2007年1月5日零陵区警方正式立案，但是从立案到最终判决已经7年，期间先后历经1次审判、2次重判，湖南省高级人民法院3次发回重审，2012年6月5日，湖南省高院作出终审裁决：包括“妓院”老板秦星在内的两名被告因强迫卖淫罪被判死刑，4人被判无期徒刑，另有1人获刑15年。而唐慧认为量刑过轻，希望7名嫌疑人都能判处死刑，并提出184万元的民事赔偿。判决生效后，因不满永州司法机关对该案的处理，乐乐母亲唐慧多次上访。2012年8月2日，永州劳动教养管理委员会因唐慧扰乱社会秩序，决定对其劳动教养一年六个月。唐慧被“劳教”引起全国一片哗然，该案件再次引起人们的关注。唐慧不服劳动教养决定，于同年8月7日向湖南省劳动教养管理委员会提出了书面复议申请。湖南省劳动教养管理委员会经审查决定受理，并依法启动了复议程序。2012年8月10日，唐慧的劳动教养决定经复议被依法撤销。

在哲学上讲，任何一种现象都是本质的反映，我们可以通过对“唐慧上访案”这个现象来来认识信访本质产生的原由，自身存在的问题以及找到解决问题的方法。

(一)信访工作内容上的复杂性。

根据“信访目的”的统计看，其中两个主要的组成部分是“求决”和“申诉”。“求决”主要针对政府的行政工作问题；“申诉”问题针对法院工作问题。而这两个“大头”再进行“一决高下”的话，申诉又占有较大的比重。不难看出本案信访的目的明显是对法院的判决不服。唐慧和法院分别对嫌疑人数量的确定上，证据的采用上以及最终的定罪量刑上都有众多的分歧。所以，导致唐慧对案件判决不服，采取上访申诉的方式来维护自己的合法权益。还有一个问题就是信访制度似乎包含太多的内容，目前基本上所有社会矛盾和突都可以求助于信访部门，还有就是中国人的法制意识淡薄，出事后往往不先寻找法律帮助，而是只相信权利。这样信访制度就承担了社会变革的转型及稳定的重任，因此导致信访案件越来越多。同时人民往往更易相信上面政府会做出更公正的判决，所以信访不断升级上行，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。湖南“上访妈妈”唐慧7年期间进京23次，赴省城百余次。也是基于对基层政府的不信任，认为“官官相护”，才会一次次的越级上访，就是为了讨个“公平满意”的说法。

(二)信访制度结构不统一导致机构之间沟通不畅。

从横向上看,我国的信访机构主要由五大块组成,即政府、党、人大、两院分别都设有信访机构。因为信访的目的主要是“求决”和“申诉”，所以，信访最为直接和重要机构是政府和两院。但这种死胡同式的直线式模式有很大的弊端，即三家都不得不浪费系统资源：信访机关只有接待权，没有实体的处理权。各个信访机构接待的信访信息主要集中在各自的领域，但这些信息所反映的问题又都需要政府部门来解决。所以，三家信访机构接收信息后不得不转给有关政府部门，于是表达信息就必须经过一个向政府转移的过程。这就是为什么有人叫信访还叫作信访人转圈告状。有人将此现象调侃为三句话：“信访人急得到处窜、信访机关催促千百遍、有权机关就是拖着不办”。转圈告状的后果可能到最后还是落到做出行政决定的政府部门“冤家”手里，增加了有些不良部门或官员在原来的基础上打击报复的可能。更严重的是，信访制度结构的复杂性会影响沟通速度，在很大程度上也会降低沟通质量。

从纵向上看,信访制度并没有形成系统完备的结构,信访部门的级别关系和所属机构的级别关系并不完全一致,有关条例规定,信访工作在各级人民政府的领导下,坚持分级负责、归口办理的原则①。还有信访部门实行“块块”领导,这样的结果就是,信访系统缺乏统一性,越级信访的现象就会屡禁不止,信访秩序的混乱就会打断国家权力部门正常活动,影响相关部门的运作②。唐慧7年期间进京23次，赴省城一百多次，从侧面反映了越级上访的现象是多么严重。

(三)“非正常上访”人次排名的弊端

2005年5月1日新修订的《信访条例》正式实施。国家为了让地方政府更快更高效的解决上访人反映的问题，新条例规定国家信访局每月都会对各省(市、区)“非正常上访”人次数进行排名。本来中央政府的初衷是更好的为民办事，但上面的政策到了下面就“变味”了。国家信访局的排名表逐级下发后，地方政府上行下效，继而也搞类似的排名表。更令人想不到的是，在一些县级及县级以下基层政府，访民进京上访次数排名先后与干部政绩考核及升迁直接挂钩。在中国，我们知道什么事情一旦跟官员政绩挂上钩，不用你催促就会受到“官老爷们”无以复加的重视，但这未必会给上访者带来福音。在升迁压力之下，为了降低上访排名，一些地方采取各种手段对上访人员“拦卡堵截”，上访者权益被侵犯的事件并不鲜见。像唐慧由于连年上访被当地政府作为“头号”关注对象，并且以妨碍社会秩序為由被做出劳教处罚。我想如果不是“唐慧上访案”引起公众广泛关注的话，恐怕她很难逃脱被劳教的命运。但是，能引起社会关注的事情又有多少呢，那些在被截访时遭遇殴打甚至强奸，因上访被以学习班的名义强制关押，因频繁上访被送进了劳教所、黑监狱、精神病院甚至太平间的“张慧李慧们”在权利遭到侵害时又该向谁去诉说呢。

截访在给上访户带来侵害的同时，也浪费了大量公共资源。地方政府为了防止上访人员越级上访，特别是进京上访，不得不投入大量精力稳控、送返重点上访人员，而对于进京接访的交通、食宿，也是一笔大的开销。据有关部门透露：为了防止唐慧上京上访，光花在她身上的钱就有上百万。有的地方政府官员怕上访排名影响自己的仕途，不惜花大价钱向上面的有关部门销号。更有甚者一些信访官员试图用个人手中的权力寻租，用帮助“销号”“销账”引诱重压之下的地方政府，从而换取个人的经济利益。这样纳税人的钱就会被白白浪费，更易滋生腐败。

三、信访制度的进一步改革

原中纪委书记吴官正撰文指出，信访部门是个“窗口”，从这里能看出群众的情绪，看出基层的工作；信访工作是个“安全阀”，做好了能消解老百姓的怨气，减轻维护社会安定的压力。诚如斯言，设立信访制度的初衷是上级机关通过民众上访反映的问题来更好的了解民意，希望信访能成为实现社会和谐沟通下层民众的一个渠道。如果上访人反映的问题在基层政府能得到合理解决，他们就不会舍近求远地向上级机关反映问题甚至“非正常上访”，这样做的话也是与中央政府对地方上访者排名的目的相一致的。如今上访排名已经背离了原来的初衷，已被一些地方政府变了味，他们把上访看作洪水猛兽，一味的对上访者进行围追堵截，甚至不惜侵害上访者的人身权利。所以，近几年来社会各界希望纠正“重数量轻解决、重稳控轻化解”考核方式的呼声越来越高，中央政府经过调查研究决定顺应民意，去年国家信访局就暂停了上访排名。目前我国学者认为信访兼具“法治之友”与“法治之敌”的两面性，并以此为基础，有的人主张将信访纳入法治化轨道，有的人主张干脆取消信访，改建他制③。

首先，我们都知道通过“信访寻租”，是不可能买来真稳定的。这种稳定是一种“泡沫稳定”，表面上看起来绚丽多彩，实际上掩盖了矛盾，隐瞒了真相。就如盘世贵所说的，花钱买来的稳定，等于硬是在一个脓包上贴了一个装饰物。结果时间一长，不仅装饰物会废弃掉，脓包也会烂得更厉害。如果废除以地方上访量排名，代之以信访问题解决程度为官员考核指标的办法④。笔者认为可以大大减少截访所花费的经济成本减轻一些地方政府的沉重负担，也可以在一定程度上化解基层矛盾，更重要的是消灭了“信访寻租”滋生腐败的土壤，有利于减少官民矛盾和维护社会稳定。

其次，对于信访制度的改革，需要对信访体系框架进行大刀阔斧整合和改革，可以探索“大信访”格局，可以用法律将信访各部门的行为统一起来，以求达到整体行为的协调一致，以此为前提，慢慢建立信访制度的监督机制⑤。信访制度的功能，本质上来说应该是一种法律监督和行政监督，而法律监督和行政监督也正是人大机构的主要和基本职能之一。我们可以试着将监督权统一归到人大各级部来实行，我们都明白之所以会出现信访和上访的事件，主要是政府机关行政和司法机关执法过程中出现了问题，如果让执法机关、司法机关自身进行监督，基本上不可能会产生良好的监督效果。把监督权集中到“一府两院”外的人大手里，一定程度上可以增强信访制度的价值意义。

最后，也是最为重要的，要切实保护上访者的合法权益，坚决严厉依法打击迫害上访者侵害上访者权益的行为。在现实社会的今天，侵害上访者权益的事情屡见不鲜。对于有些截访者的恶行，人们大多数情况下也只是处于“敢怒不敢言”的状态。但是去年出现的一个新的案例出现了一丝黎明的曙光，去年12月2日，北京一家媒体报道称，北京朝阳法院判决河南长葛市10名截访人员非法拘禁罪成立，截访人员获刑。刚开始看到这条消息感到特别高兴！一直以来，全国各地在北京截访的人员一直是“数不胜数”，在北京的这种“黑监狱”更是遍地开花。甚至连多数乡镇以上的政府都有截访的，人员之多，范围之广泛，开销之庞大几乎让国人难以承受。但法院于当日下午迅速澄清：案件尚未宣判，消息不实。虽然被澄清消息不实，但此事引发广泛关注。关注背后，是人们对截访甚至“黑狱”现象的批判和反思。尽管如此，此案件的依法受理和审理，连同社会舆论对此案件的强烈关注本身，就是一种提示，甚至是警示这是一个好的开端，也许预示着对劫访行为的彻底否定。但是只判这十个人就了事了吗？关进黑狱的人是谁抓来的？又是谁指使抓人和关押的？抓人和关人由谁支付费用？这些都应该向公众交代清楚。

我国的信访制度虽然存在一定的问题，但是国家从未停止对信访道路的探所，据最新消息称：2013年7月1日開始，国家信访局门户网站全面放开受理网上投诉。今年2月份中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，里面详细阐述了现阶段信访工作具体处理办法。该条例的颁布更强调保护老百姓的利益，要求信访工作必须放在基层解决，并且不以单纯的上访数量来衡量“政绩”国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴说，要“认真办理网上信访诉求、意见和建议，做到事事有着落、件件有回音”。这可谓一语中的，道出了信访的应然定位，揭示了政府应有的责任。我们有理由相信信访的道路会越走越宽。

注解：

①刘为勇：《理性求解中国信访制度的困境及其改革出路》，载《温州职业技术学院学报》2005年第4期。

②代琳：《社会转型时期我国信访制度的困境及改革途径》，载《法制与社会》2008年第34期。

③朱红娣：《浅谈信访制度改革》，苏州大学，2009年。

④田文利、张筱薏：《法治实践中价值、规范与事实关系初探》，载《法学论坛》2007年第5期。

⑤朱红娣：《浅谈信访制度改革》，苏州大学，2009年。