中央与地方关系法治化研究

作者简介：李璐(1990-)，女，汉族，安徽省亳州市蒙城县人，法律硕士，单位：中国政法大学法律硕士学院，研究方向：民商法。

摘要：中央与地方关系问题贯穿我国历史发展的始终，如何更好的实现其法治化已经越来越引起人们的关注。本文以中央与地方关系法治化的概念及其特征为前提，从建国以后其法治化进程中出现的问题出发，在借鉴国外经验的基础上，对我国如何更好的完善中央与地方关系法治化提出合理化的建议。

关键词：法治化；越权诉讼；行政监管；宪法我国的发展过程就是在不断的处理中央和地方之间的关系，只有正确处理才能更好的促进社会的发展。随着我国法治化进程的加快，国家也开始探索如何更好的实现两者之间的法治化。

一、央地关系法治化的理论基础

(一)概念界定

中央与地方关系法治化是指在中央与地方之间建立符合法治建设要求的中央与地方适度分权的国家纵向配置模式，用法律来规范两者的行为，以达到中央与地方关系的科学化、民主化和法治化。1《中华人民共和国宪法》中主要有30个条文是关于中央与地方关系的，其中有19个条文分布的比较零散，还有11个条文集中分布在第三章第六节，由此从宪法上确定了当前国家条块关系的合法性。

(二)特征

1、必须以宪法作为基础

宪法是我国的根本法，任何法律、法规、规章等都要以宪法为前提和基础，任何违背宪法的制度都应该被废止，作为规范中央与地方关系的文件也不例外。由于我国的国家权力是民众通过社会契约让渡的，所以在国家权力的分配上自然就属于公法的领域。若想促成中央和地方关系法治化就必须坚守以宪法的角度来看问题，在宪法的条框中活动。

2、必须建立起协调中央与地方关系法治化的动态机制

中央与地方关系法治化的实现必须依靠良好的协调机制，但是这种协调机制不是一成不变的。因此在建立协调中央与地方关系法治化的机制时，应该是可以随着社会经济情势变更、国际环境的改变和国家任务目标的变化等做出动态性调整的。如果确定的协调机制不具有灵活性的话，就不可能及时有效的调整中央与地方之间的权力划分，这样很有可能导致权力的失衡，最后使得法治秩序也会受到破坏。

3、必须以保障人权和实现社会和谐为目标

促成中央和地方关系的法治化过程就是处理分权与集权的平衡问题。过分的集权肯定会造成对人民权利的损害，但是过分的分权也会使国家权利膨胀。所以，应该平衡两者之间的关系。人权的保障与地方的分权密切相关，给予地方一定的权力，这样人们才能更好的行使自己的权利。社会的和谐需要集权，需要一个统一的集体，这样才有利于一个民族的强大。

二、建国后中央与地方关系法治化进程及其表现出的问题

(一)建国后中央与地方关系法治化的发展历程

1、毛泽东时期

新中国成立之初，由于这个时期我国政治、经济、文化和社会各个方面都不成熟，一切尚且处于探索阶段。毛泽东在1956年发表了《论十大关系》，第一次明确的讨论了分权的问题。毛泽东也在文件中提出了在解决兩者关系时应该遵守的基本原则，即在注重中央的权威的基础上，也不能忘记地方的自主权。这一年10月，《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》公布，提出下放给地方一定的经济管理权。在这一原则的指导下，1958年为了迎合大跃进运动，中央下放经济管理权过于着急，在文革期间也下放了一些权力。

2、邓小平时期

当时高度集中的模式已经与经济的发展情况有所偏差，严重束缚了地方的自主性，所以才应该调整中央与地方关系，进行适当的分权。②改革了现有的立法体制，中央不仅向地方下放了事权、财权，同时还向地方下放了部分立法权，减轻了中央的压力，这样地方在结合自身情况的基础上，在国家允许的立法权限内制定适合当地发展的制度。1979年7月1日国家颁布实施的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规定了各个等级机关的基本职责，明确了他们之间的关系，规范了他们的行为，这样有利于更好的进行权责之间的分工。③

3、江泽民时期

1994年实行的分税制建立了中央与地方之间既规范又公平的财力分配关系。1995年修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和2000年3月的《中华人民共和国立法法》，在这两部法律中，已经明确规定了地方法规可以就哪些具体事项进行规定，地方法规应该怎样制定，也就在一定程度上确定了地方法规的法律地位。此外，十六大明确指出：各个主体在自己的所有权的范围内拥有一定的决定权，在不违反社会共同利益的情况下，地方是完全可以自主进行决定的，只有在一些重大的事件上，需要报告中央。至此，中央与地方之间的职责划分以制度的形式固定下来，以法律的形式逐渐使中央和地方的关系正常化、合理化。

4、胡锦涛时期

分税制的实行虽然在总量上加大了中央财政的力度，但是造成了地区间的贫富差距。我国实行财政返还制度，中央分给地方的财权是和地方所交的税收成比例的，这样会使我国的贫富差距状况越来越严重，最后造成国家分裂。有些地方为了局部利益，实行地方保护主义，不准确地运用国家的法律、中央与上级政策。但是对具体的中央应该向地方下放哪些权力以及下放多少比例，法律并没有做比较具体的规定，在权力的收回上也出现非程序化的问题。

(二)中央与地方关系法治化存在的问题

1、关于两者之间权力划分的法律制度不健全

首先，宪法和法律中关于中央与地方关系权力划分的规定大都比较泛泛，没有一个比较具体的规定，比如在我国的“八二宪法”第三条中规定：在处理两者之间的权力方面，应该在保证中央的绝对权力的基础上，逐步实现地方权力的独立自主。这样就为在处理两者之间关系的时候明确了方向，可是并没有关于操作的具体的规定，在具体的实践的过程中比较难操作。

其次，宪法中关于中央与地方关系的规定也不够全面。主要表现在：第一，没有给出国家权力在两者之间是怎样的具体分工。第二，对于两者之间出现的纠纷没有一个明确的解决机制。《立法法》并没有具体规定当中央政府制定的法律与地方政府制定的法律出现冲突的时候应该怎样来进行解决，对于法院的监督权约定的也不是十分明确。第三，我国法律中关于民族区域自治制度的规定要远远多于一国两制，这样就可有可能造成两者之间的不平衡。

最后，法律的不健全很有可能会带来一些自由裁量的问题。在一些法律没有明确规定的模糊地带，中央可以主张权力，地方也可以主张权力，这样有可能造成两者对于权力的争夺。有时候也有可能出现中央干涉地方权力的现象，这是一种中央权力的扩张。不过大部分时间都是地方对于中央权力的变相或者是不完全遵从，这样就使得一些中央上的政策很难达到其当初设立时的目的。这样混乱的局面，无论是对于中央加强自己的权威，还是对于地方自身的发展，都是极为不利的。应该完善相应的法律，使得中央和地方在分权的时候可以有法可依。

2、中央对地方的行政监管存在问题

首先，现存的行政监督的范围过于宽泛，不仅包括地方的财政、经济与社会发展计划等重要的部门，而且一些专属于地方的公共服务之类的事务也包含在其中。他们主要采用的是比较直接的行政监管。这样造成的结果就使得中央和地方的职责权限不清，可能还会造成中央政府或地方政府有权的无职无责，无权的有职有责，从而形成权责不统一，这样就会造成中央的权力和地方的权力都很难实施，造成一种权力行使的僵局。

其次，中央政府还通过一定的人事任免来管理地方，中央在任免官员的时候，大多都是根据自己的判断来进行，有些时候并不能完全切合到当地的实际情况，这样对于地方官员的权力的操纵，在一定程度上不但不可以解决地方政府之间的地方保护主义的现象，反而会增加各地政府的成本。从现有的状况看，其并不是一个有效的监督方式。

最后，分税制改革使得中央和地方在税收方面的职权得到了一定的明确界定，有利于两者在财政收入方面的区分。但是分税制也有一定的缺陷，对于中央和地方的支出方面并没有做出规定，这样就会造成中央在一定程度上过多的补贴地方财政，逐渐加重了中央的负担。分税制改革从表面上看是中央通过划分与地方的税收的界限来实现自己在税收方面的管理权，其在具体的实施过程中更多的却是表现出了对于中央权力的削弱。地方政府可以在自己的税收范围内实现自己的财政征收，在出现财政短缺的情况下还可以获得中央的财政补贴，对于每一个地方政府来说都是一件何乐而不为的好事。

3、地方自治民主化程度低

中央政府在逐渐下放权力，表现为以下六点：第一，给予地方立法权，使我国的立法体制逐渐变成两级；第二，逐渐发挥城市的经济发展职能，这样才能实现中心发达城市带动周边地区的发展模式；第三，下放和扩大了地方政府的干部人事管理的权限；第四，逐渐下放给地方一些权力，使得地方可以充分结合地方情况进行发展；第五，给予某些地方经济发展的特权；第六，改革相应的财税制度。

地方的权力在扩大，这样很容易造成有令不行的现象。其根本的原因就在于地方自治的民主化程度比较低，虽然我国实行的人民代表大会制度能够在一定程度上实现民主，但是要想做到真正的民主是很难的。虽然我国设立了居民委员会和村民自治组织，但是由于人们受教育程度比较低，而且法律意识不高，人们参与政治的热情也不是很高，这样就会造成这些制度往往成了摆设。

三、实现中央与地方关系法治化的建议

(一)国外的经验

1、美国的模式

作为联邦制的美国，拥有着两套法律体系，但是在联邦宪法中明确规定了联邦和各州的权利的划分。联邦和州都各自在自己的职权范围内发挥作用。当联邦和州出现冲突的时候，由联邦最高法院最终决断。美国也是在通过具体的司法实践来不断的实现联邦和各州之间的权利的平衡。

2、法国的模式

作为单一制国家的法国，主要通过颁布各种宪法性法律来落实中央与地方的权力划分，以宪法、法律的形式规定两者之间的权力范围，为实现两者之间权力关系的法治化提供基础，极大的促进法国宪政向前发展。法国主要是通过宪法委员会和行政法院来解决中央和地方上出现的纠纷问题。

3、英国模式

作为一个单一制国家，英国主要是通过法律和一些程序化的规定来规范中央和地方关系的。运用法律的手段对于两者之间的权力进行划分，若是有所变动的话，也主要依靠的是法律的程序。虽然在中央、地方政府人员的选任方面都是通过民主的方式来进行最后确定的，但是两者之间的地位还是有一定差距的。中央政府主要通过财政手段来控制地方政府。

(二)建议

1、完善法律体系

首先，完善现行宪法中的有关规定，用宪法来规范两者之间的权力以及权力之间的调整。由宪法来确定在处理两者之间关系时所用到的基本原则，由于宪法的修改程序是比较严格的，所以不可能随着具体情况的变化而很快的作出调整，因此只能制定一些最基本的原则，以此作为制定其他法律的基础和前提。

其次，《立法法》已经明确列明了重要的法律事项，中央具有立法权，对于那些需要结合具体的地方特色的事项由地方来立法，但是前提是不能够违反宪法和法律。可是对于一些剩余权力，我国宪法没有做出明确的规定。在中央和地方都可以立法的区域内，两者之间谁先行使，谁就有立法权，也就是说，如果在这个范围内，中央还没有制定法律的话，地方是可以在中央之前制定的。但是当中央已经制定的情况下，如果地方制定的规章与中央的有所冲突的话，那就完全不具有效力。

最后，应分别制定地方各级人大的组织法、地方各级政府的组织法。随着经济社会的发展，人大、政府之间管理职能的范围和内容都已经存在一定的差异，只有这样才能为两者之间出现矛盾的时候提供法律依据。

2、规范中央对地方的行政监督

首先，建立中央对于地方的监督制度，这样可以更好的规范中央和地方的行为。中央在对地方进行监督的时候应该限定在一定的范围内，要尊重地方的自主权，对地方性事务进行监督，而不是随意的干涉地方事务。而且，对地方进行监督的方式可以多样化，这样可以根据不同的情况采取不同的监督方式，更有灵活性，效果会更好。中央可以通过立法控制地方自治机关。

其次，应改变传统的强制的任免官员的制度，应该赋予地方相应的人事任免权。因为地方官员在地方工作，只有地方上的人员才能对此官员有很好的了解，把任免权在一定程度上下放可能会使一些官员注意自己的举止，更加注重对于地方官员的行为的管理。

最后，应健全中央与地方的纠纷解决机制。一种情况是，有些时候，地方为了追求自身的利益，在制定具体的政策的时候可能在无意间侵害到了中央的权力，如果在中央已经撤销的情况下，地方政府仍然坚持，中央在这个时候就可以向最高人民法院提起越权诉讼，用法律的手段来撤销地方政府的行为。另外一种情况是，中央在行使权力的时候侵犯到地方的权力，由于地方政府的地位问题，只能同样向最高人民法院提起诉讼，要求中央政府停止这样的行为。

3、加强地方自治的民主化建设

现有的民主制度有人民代表大会和政治协商会议、政府举行的决策听证会、征求意见会等。虽然我国关于加强地方自治的民主制度已经很健全了，为了充分发挥这些制度的功能，适当提高公众民主参与的热情，这既需要政府的努力，同时也需要公众的配合。首先，政府在做公共决策的时候，应当吸收多元主体来参与决策，这样既可以从中选择一个最佳的解决问题的方式，也保障多元参与者的权利。其次，应该促使决策机制民主化，对于那些与人民群众的切身利益息息相关的问题，切实的听取人民群眾的意见，将人民群众的意见最终的反映在决策中。对于那些需要有专业的技能才能解决的问题，应该注重对于那些专业人才的参与度的调高，充分发挥那些高智商分子的才能。不断地完善公示和听证会制度，切实实行法律上所规定的民主形式，提高参与度。最后，应该建立纠错机制，就像法律实务中的再审制度一样，减少政府行为错误的机会，真正的实现地方自治的民主化。

四、结语

中央与地方关系从根本上来说就是利益关系，我们不能离开整体谈部分，也不能夸大部分而忽视整体。随着我国经济的发展，中央和地方关系处于不断地动态调整之中，使两者之间的关系逐渐走向法治化和规范化。

参考文献：

［1］张紧跟.浅论中央与地方关系法治化［J］.江西行政学院学报.2002(2)

［2］葛洪义.地方法制的意义——中央与地方关系的法律化、制度化问题初探［J］.学习与探索.2010(1)

［3］杨海坤.中央与地方关系法治化之基本问题研讨［J］.现代法学.2007(6)

［4］熊文钊.大国地方——中国中央与地方关系宪政研究［M］.北京大学出版社.2005

［5］张千帆.宪法学导论［M］.法律出版社.2004

［6］喻中.社会主义法治理念［M］.中国法律出版社.2012年

［7］封丽霞.中央与地方立法关系法治化研究［M］.北京大学出版社.2008

注解：

①张紧跟.浅论中央与地方关系法治化［J］.江西行政学院学报.2002(2)

②葛洪义.地方法制的意义——中央与地方关系的法律化、制度化问题初探［J］.学习与探索.2010(1)

③杨海坤.中央与地方关系法治化之基本问题研讨［J］.现代法学.2007(6)