从非合作到合作:地方政府与商会间治理关系的转变

作者简介：赵雪(1990-)，女，河北经贸大学公共管理学院；行政管理专业研究生，研究方向：地方政府治理。

摘要：现代经济社会需要商会组织的扩大发展，从而缓解由“政府失灵”引起的社会矛盾、减轻由“市场失灵”带来的经济影响。然而，既有的双重管理体制限制了商会的发展规模、影响了其经济社会功能的发挥。地方政府与商会间的权力博弈是推动管理体制转变的内在动力，当两者的博弈从非合作转向合作时，商会组织才会更好的发挥其多元功能，地方治理才真正实现。面对政府与商会实现合作过程中的现实局限，必须不断提升商会的自治能力、加强政府监管，同时创造完善的立法环境。

关键词：政府；商会；非合作博弈；合作一、地方政府与商会间的互动博弈

有的学者将地方治理定义为在一定的贴近公民生活的层次复合的地理空间内,依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等多种组织化的网络体系,应对地方的公共问题,共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程［1］。在地方治理过程中，政府与商会有不同的治理机制、有不同的利益目标。商会追求的是行业的集体利益，而政府则被认为是地区公共利益的代表者。利益的冲突与竞争是两者不断进行权力博弈的原动力。在权力博弈过程中，政府与商会存在着此消彼长的权力关系。地方政府会根据公共利益是否得到维护而决定放权还是控权，商会则根据自身利益和发展是否得到保障而选择要权还是弃权。这样，不同的策略选择，形成了四种博弈状态。

表1政府与商会权力博弈状态策略选择商会要权商会弃权政府放权AB政府控权CD随着经济体制改革的进行，商会需要通过获得自治权来实现自我服务、自我协调和自我监督，充足的自治权能够维护商会成员的整体利益、保证商会本身的快速发展。因此，商会不会选择弃权，B与D两种博弈状态是不存在现实价值的。在商会选择要权的策略后，政府要在放权与控权中作出选择，使得公共利益最大化。

C所表示的商户要权而政府不放权的状态就是我国长期以来双重管理体制下的权力博弈状态。政府选择控权的目的是通过不同政府部门和登记管理机关分别负责的双重体制,分散因社会组织活动可能带来的政治风险和政治责任［2］。随着经济社会的不斷发展，双重管理体制的弊端日益凸显出来：双重准入门槛提高了商会建立成本和难度，限制了商会数量和规模；重视“事前预控”而忽视“事后监督”，导致“重登记、轻管理”的不良风气；业务主管单位和登记管理机关间存在职能交叉、互相推诿的现象，降低行政效率和管理效果；此外，商会这种在改革中形成的企业界的社群组织变成了政府机关的附属物，被定性为“政府授权进行行业管理的中介机构”［3］。总之，政府严格管控下的C博弈状态是一种各治理主体追求自身利益最大化的非合作博弈，此时整体公共利益并没有实现最大化，这种缺乏规范和约束力的权力配置有可能最终导致“囚徒困境”。

实际上，表1中所示的商会要权同时政府放权的A状态是地方治理中能够使整体公共利益最大化的合作博弈。图1商会供需图

我们可以从地方政府的角度出发，进行不同策略选择下的成本—收益分析。假设将经济社会发展对商会的需求定义为图1中D曲线，在现有的社会发展状况下认为它是稳定不变的，方向向右下倾斜，将商会在经济社会中所发挥的功能定义为S曲线，即供给曲线，方向向右上倾斜，此时供给与需求在E点实现均衡，政府支出的风险管理成本为P，社会收益量为Q。S曲线可以理解为商会自身的发展壮大，如前所述，商会的自治权会促进商会本身的成长，当政府让渡给商会更多的权力时，商会的数量增加、规模壮大、功能更加完善，供给曲线会移动到S2，与需求曲线D交汇到新的均衡点E2，可见此时政府的风险管理成本降低了，社会收益量高于未放权时的Q。而当政府进一步扩大权力控制范围、减少赋予商会的权力时，供给曲线会反方向移动到S1，此时均衡点E1的政府风险管理成本增加，社会收益量减少了。因此，在社会发展对商会功能的需求不变的情况下，政府选择放权的策略不但使得商会自身得到更大发展，同时地区公共利益也实现了最大化，这就是一种政府与商会间的合作博弈。

地方政府与商会的权力博弈从非合作走向合作，将有利于社会资源的配置、提高地区竞争力。这需要地方政府将更多权力转移到商会手中，使其成为拥有自治权的独立治理主体，尽管在这个过程中还存在很多现实局限。

二、走向合作博弈的现实局限

在商会治理转型的过程中仍然存在严重的“路径依赖”，双重管理体制改革面临巨大的现实约束。

(一)商会自治能力的局限

当地方政府选择放权策略之后，商会承接政府所赋予的权力的能力是走向合作的关键，具体表现在商会的人员和机构设置的合理性、服务功能的发挥、配套制度的完善性等方面。

首先，现实中，很多商会存在虚设的理事会，实力较强的少数企业掌握着话语权，大多数会员企业的利益表达受到阻碍。在人员方面，专职人员工资待遇较低而导致商会没有能力吸引人才，同时存在退休公务人员凭借行政资源在商会挂职的现象。很多商会成了离退休官员发挥余热的场所，党政兼职人员过多，专职人员偏少且素质较低［4］。其次，商会向会内企业提供的俱乐部产品数量不充足，对公共物品的供给也存在类型少、质量有待提高的现象。此外，商会内部的财务、人员奖惩和领导人评选、信息反馈、监督管理等方面的具体制度措施还并不完善，不但降低了商会自身的运作效率，而且影响了其社会功能的有效发挥。

(二)地方政府行政能力的局限

实行社会组织的直接登记制度、取消业务主管部门的前置审批环节，是政府放权、推动政府和商会合作的有效途径，但同时也对政府的业务能力和协调监管能力提出了挑战。

首先，由于“宽登记”所导致的商会注册数量剧增势必会加大登记管理机关的工作量，民政部门当前所存在的人力不足、资金缺乏、技术落后、办事效率低等问题有可能阻碍商会的建立及进一步发展。同时，业务主管单位在进行业务指导工作上将面临很大压力。其次，降低商会的准入门槛并不意味着没有政治风险和责任，政府部门担心的“一放就乱”问题必须依靠公安、财政等相关部门的协调配合、共同监管才能解决。

(三)外部环境的局限

地方政府放权和商会自治的外部环境主要指法律环境。我国尚未出台行业协会商会的专门法，仅通过一部社团管理条例及诸多党政机关的法律性文件，将行业协会商会与其他各类社团组织一并管理［5］。商会的合法地位、义务范围、职责权限没有得到法律法规的明确确认，这使得商会在提供会员产品和公共产品过程中会受到权责限制，其利用社会资源的能力得不到提升，有的甚至会由于公信力和合法性不足而受到排挤。此外，商会在制度建立、组织安排、业务培训等方面只能依据层级比较低的民政部门出台的政策性文件，导致规范性、合理性、协调性受到限制。对于政府部门来说，缺乏正式的法律法规来规范各职能部门的行为，例如部分业务主管部门在被取消了审批职能后还没有准确地进行角色定位，急需一部专门立法来明确其权责。总之，制度化和法制化的推进不足已经成为政府和商会走向合作的阻碍。

三、走向合作博弈的现实路径

为了实现整体利益的最大化，政府部门需要不断探索如何放权、商会内部要不断提升自治能力，同时，完善的法律环境是二者走向合作的基础。

(一)商会实现自治

首先，商会内部必须建立民主化、制度化的监督机制，对领导人的选拔、董事会的决策、董事会和秘书处的执行、商会的财务状况等都进行有效监督，破除龙头企业说了算的精英治理模式。其次，企业会员要努力提升社会资本。社会资本是社会组织的特征,例如信任、规范和网络,它们能够通过协调和行动来提高社会效率［6］。商会要依照政府部门出台的政策法规不断完善内部制度，建立起基于组织群体层次的、非人格化的制度资本，从而解决了原本基于个人的关系资本所带来的资本稳定性差、谋取私利等问题。此外，依靠市场的力量、允许企业在不同商会间自由跳转可以效率低、代表性低、效益低的商会淘汰掉，这种退出机制的建立增进了商会间的合作交流及竞争，是商会摆脱“一业一会”非竞争性原则下的政府严格管控的有效途径。

(二)地方政府加强监管

地方政府放权后的监管工作包括对政府各职能部门的监管以及对商会的监管。实行直接登记制度后业务主管单位及登记管理机关的权责发生变化，政府必须对各个职能部门的业务范围、工作流程、人员机构设置、资金划拨等作出严格管控，协调其参与方式和内容，特别要加强对登记管理机关程序合法合理性的监督，防止商会对行政机关的再度依附。同时，取消了前置审批这一项“大考”之后，商户成长过程中的“小考”必须发挥强大作用。政府应当完善年检、评估办法，建立投诉、举报机制，充分利用微博等新的社会舆论监督形式对商会进行合规性和程序性监管。

(三)完善立法环境

从长远的角度来看，颁布一部《商会法》或《行业协会法》，对于保障我国商会组织的健康发展是必不可少的［7］。首先，法律应赋予商会正式的法人地位，帮助商会提高公信力和影响力。其次，政府应出台指导商会发展的法规或政策性文件，推动财务预算、人员培训等日常管理走向法制化、规范化，让商会自治有法可依。

参考文献：

［1］孙柏瑛,当代地方治理—面向21世纪的挑战6［M］.中国人民大学出版社2004:33.

［2］葛明,深圳市改革社会组织双重管理体制初探［J］.社团管理研究,2008,11:25.

［3］吴敬琏.行业协会、商会的核心问题是回归本性［J］.中国商人,2012,10:95.

［4］杨明波.湖南省行业协会发展情况的调查［J］.社团管理研究,2009,2:4.

［5］余晖,贾西津,潘光军.行业协会：为何难走到前台［J］.中国改革,2002,6:54.

［6］Putnam.Making Democracy Work:Civic Traditions in Modern Italy［M］.Princeton:Princeton University Press,1993

［7］冯巨章.政府对商会发展的管制及其改革取向［J］.理论月刊,2009,9:11.