权力视角中的民族区域自治权

2014-08-07杨贵生

企业导报 2014年8期

杨贵生

摘要：民族区域自治权是民族区域自治制度的核心内容，对其性质的认识有助于其有效行使。因此需要从权力以合法性为前提、权力的公益性、权力具有合法侵害能力和处分公共产品的能力以及权力不可放弃等特性来分析民族区域自治权的性质。

关键词：民族区域自治权；合法性；不可放弃行

民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一。民族区域自治权是民族区域自治制度的核心内容，它的实现情况关系到我国民族区域自治制度优越性的发挥，影响到国家权力在民族自治地方的合理配置，影响到民族自治地方自治机关的管理效率。不落实好民族区域自治权，就无法使民族自治地方自治机关因地制宜地自主管理本地方和本民族的事务，也无法充分发挥民族自治地方的积极性、创造性和主动性，容易使民族自治地方对上级产生依赖思想，进而阻碍民族自治地方的社会经济发展和影响我国的政治文明建设进程。然而当前学界关于民族区域自治权的性质存在争议，不利于民族区域自治权的有效落实。因此有必要对民族区域自治权的性质进行研究。

一、学界对民族区域自治权的界说

当前我国学界关于民族区域自治权的界说主要有如下几种观点。

第一种观点：权力说。持该观点的学者大都认为民族区域自治权是指民族自治地方自治机关，依据宪法和法律的规定，根据本民族、本地区的情况和特点，自主地管理本民族、本地区内部事务的权力。[1]权力说这一观点其内在的逻辑思路是：民族区域自治权是宪法赋予的地方性权力，它是国家权力系统的一个组成部分，是由自治机关行使和拥有的公权力。自治机关具备自治权后，就可以推行地方自治事业，并要求在自治区域内所有的居民，均须加以尊重，服从自治机关的命令。[2]

第二种观点：权利说。持该观点的学者认为，民族区域自治权是国家根据统一和自治原则赋予民族自治地方，由民族自治地方的自治机关代表实行区域自治的民族行使管理本民族内部事务和地方事务的民主权利。[3]持权利说观点的学者认为，民族区域自治权的性质在于它的归属和来源上，而其来源往往又决定了它的性质、行使主体与最终的效果。所以民族区域自治权，追根溯源是以少数民族权利为本源。

第三种观点：双重性质说。持该观点的学者认为，民族区域自治权是地方国家权力与民族权利的统一，既是民族自治地方自治机关所行使的一种公权力，又是一种实行区域自治的少数民族所享有的民主权利。[4]持该观点的学者认为，自治权既是一种权力，又是一种权利。相对于民族自治地方自治机关来说，自治权就是一种权力，是国家通过法律确定和赋予民族自治地方治理当地事务和民族事务的权力，通过自治机关的代表和具体行使，使该权力在政治、经济、社会以及文化等方面产生良好效果，达到民族区域自治的目的；而相对于少数民族参与管理本民族事务来说则是一种权利。

二、学界关于民族区域自治权认识分歧的原因

造成上述关于民族区域自治权的认识分歧的原因，首先在于我国宪法和法律在使用“民族区域自治权”这一概念时没有明确自治权的行使主体。我国《宪法》第4条第3款规定：“各少数民族聚居的地方实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权。”《宪法》第89条第11款规定国务院的职权之一就是“领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”。可见这两条是从权利的角度进行定位的，而第115条、第116条和第117条却是从权力的角度上定位的。如《宪法》第115条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”可见造成这种“自治权”是“权力”还是“权利”不清的原因是，宪法条文中的“自治权”是在“自治权”不同的行使主体下使用的。第4条第3款的“自治权”的行使主体是民族区域中的各少数民族，因此，其自治权就是是权利；而第115条、第116条和第117条的“自治权”的行使主体是自治机关，所以，此时的自治权就是权力而非权利。

其次，宪法和法律中关于民族区域自治权的表述中对于“权”的简称也是造成对民族区域自治权性质认识的一个障碍因素。“权力”一词在英语中的对应词是“power”，“权利”一词对应的是“right”。在英语语境中，二者有着截然不同的相应表达。而在汉语语境中，“权力”与“权利”有时存在含糊不清的表达，比如“民族区域自治权”，从字面意思上，无法立即分辨指出“权”字是指称“权力”或者是“权利”。这不能不说是界定“民族区域自治权”时的一个阻碍因素。“权”的习惯性简称往往使人们在使用可以自然而然、不多思考，这在一定程度上造成了学界在使用“民族区域自治权”概念时出现了异常混乱的现象。目前，这种混乱仍然广泛存在于学界的一些研究论著中。

三、权力视角中的民族区域自治权

作为民族区域自治的关键与核心，民族区域自治权是国家根据统一和自治的原则，在宪法和法律规定的范围内，赋予民族自治地方的自治机关根据本地方和本民族的实际，在其自治地方内自主管理政治、经济、文化和社会等方面各种事务的权限。民族自治地方的自治机关所行使的自治权是从宪法、民族区域自治法以及其它法律规定中获得的，不是民族自治地方的自治机关所固有的。它是一种法定权力，其设定主要是为了划分中央与民族区域自治地方的管理权限，强调民族区域自治地方就本行政区域内的重要事务享有的管辖权。当然，这种管辖权的范围不得超过宪法和法律的规定。该权限是根据民族自治地区和自治民族自身的实际，国家权力在民族自治区域的具体化和灵活运用，是国家权力在特定区域内对特定人群的转移，既表明了国家权力的平衡分配，又授予自治地方灵活管理地方事务的管理权，体现了国家权力统一性和民族自治区域权力特殊性的现实结合。

因此民族区域自治权是统一的民族国家向民族自治地方政治实体让渡部分治权的结果。它是民族自治地方自治机关拥有和行使的一种自主权，是一项公共权力。民族区域自治权是一种公权力，原因就在于民族区域自治权是一种由具有国家强制力的国家地方机构行使，借助国家强制力的作用，通过对本地区、本民族的内部事务进行自我管理，能对民族自治地方的人和物产生影响和控制的支配力和约束力。同时民族区域自治权还符合权力的基本特性，即权力以合法性为前提、权力的公益性、权力具有合法侵害能力和处分公共产品的能力以及权力不可放弃等特性。

第一，民族区域自治权的合法性前提。现行有效的法律规范是界定民族区域自治权性质的基本依据，也是研究和讨论的逻辑起点。根据我国《宪法》第4条、第115条和我国《民族区域自治法》第4条的相关规定，民族自治地方的自治机关所行使的自治权作为一种法律权力，是从宪法、民族区域自治法以及其它法律规定中获得的，不是民族自治地方的自治机关所固有的。⑧从现行有效的法律文本来看，由自治机关行使民族区域自治权的表达是明确的。依照宪法和法律的规定，自治机关在行使民族区域自治权的同时，也行使者地方国家机關的职权。民族区域自治权是通过自治机关的行使而得以实现的。从这个意义上说，民族自治地方自治机关的自治权是一种公权力，是宪法赋予的地方性权力，是国家权力系统中的一个组成部分，受国家的领导和监督。各自治机关在自治权的落实过程中，自治权具有与其他国家权力相等的权威性，不可随意地更改。

第二，民族区域自治权的公益性。“权力应被看作实现集体目标的普遍手段，而不是满足有限的局部利益的特殊手段”。即权力的设定与行使以社会公益为目标，这是现代社会法治的一项重要法律原则。由于历史发展和自然地理条件限制等原因，我国各民族、各地区间的发展很不平衡，大多数少数民族地区还处于贫穷落后的状况，个别地区和一些少数民族至今没有解决温饱问题。少数民族地区与内地特别是沿海发达地区的发展差距，有越来越大的趋势。而实行民族区域自治的目的，是为了有效地解决民族问题。而解决民族问题的根本所在，就是加快发展少数民族和民族地区的经济文化建设，迅速改变少数民族和民族地区的落后面貌，改善少数民族和民族地区的生活条件，提高少数民族和民族地区的物质生活水平，以促进各民族的共同进步和共同繁荣。因此民族区域自治权存在的法理基础就在于，它是对少数民族群体政治参与有效性不足的一种补充。通过少数民族群体依据其实际情况自我地决定和管理本民族本地方的事务，发挥自身的积极性和主动性，促进本地方的经济发展和社会进步，从而实现各民族平等。事实上，中国目前民族政治关系治理所奉行的指导方针、基本政策以及所实施的基本政治制度，无不是以民族权利的保障为起点和归宿的。11因此，民族区域自治权的设定与行使，其一个重要功能就是要确认、体现少数民族和民族地区的利益，并在少数民族地区与国家的整体利益出现矛盾或冲突时，进行利益的调整与整合。

第三，民族区域自治权具有合法侵害能力和处分公共产品的能力。为了维护社会的基本秩序和原初关系，社会必须有公权力。12这样的公权力包括组建公共组织、确定公共组织行为的能力。运行于国家中的组织是政府组织，“政府（government）这个术语指国家（state）的正式机构及其对合法的强制性权力的垄断：而政府的特色则在于有能力做出决定并且付诸实施。”13政府产生的必要性在于消除分歧、抑制冲突、创立社会秩序。当人们的分歧和冲突无法在自愿协商的基础上达成一致，就需要利用强制性权力促成集体的一致行动。14因而政府组织为了社会整体的生存以及完成社会目标，必须首先有合法侵害能力，如进行征税和对违反社会秩序的行为进行惩罚的能力；其次，要有处理公共产品的能力。所谓公共物品，是指具有非排他性和非竞争性物品。非竞争性是指我能在不减少你对同一物品消费量的条件下消费某物品，即许多人共同消费的物品；非排他性是指生产者不能阻止潜在的消费者使用某一物品，不论他是否付费。政府提供的物品大多属于公共物品。一般来讲，由国家提供的公共产品包括政治生活、市场生活和社区生活所必须的行为规范和全体公民受益的基础教育、基础科学研究、公共卫生、司法体系、国防外交等同质性产品。面对此类公权力行为，公民不得以原有权利为抗辩。但在现代社会，公民在服从的同时又诉诸法律的权利。15在中国，民族区域自治权使自治机关可以根据各民族的愿望和本地方的实际情况，贯彻执行国家的法律、政策，在不违背宪法和法律的前提下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速发展民族自治地方的经济和文化建设事业，最大限度地满足民族自治地方人民群众的公共物品需求。

第四，民族区域自治权的不可放弃性。在法律上使用“权力”一词时，一般是指国家权力或政权，“权利”一词则是指公民或个人的法律资格或享有的特定利益。16权利可以放弃，权力不可放弃，放弃权力即为废弃职守，要承担相应的法律责任或政治责任。因而权利是法律规定的人的自由空間，如何行为由行为自主决定；而权力是法律规定的权力主体的行为，权力主体没有行权与不行权的选择自由。17二者行使自由度不同的原因就在于权利的行为能力是其主体基于自身的属性而产生和具有的，其行为的目的是自己的利益，处分的是属于自己的东西。因而权利主体对于属于自己的权利是可以放弃的。而权力主体具有的行为能力源自法律规定，不是源自自身属性，其行为能力是社会的或国家的，其行为目的是公共利益。如前所述，民族自治地方自治机关所具有的行为能力源自于宪法、民族区域自治法和其他法律的规定，其行为能力是国家或社会的；民族自治地方自治机关行使自治权的目的在于发展民族自治地方的社会经济，提高人们的物质生活水平，促进民族的发展与繁荣。其行为能力关注的是少数民族地方与国家的整体利益。可见民族区域自治权是一种地方国家机关的职权，是隶属性法律关系中的权力。因此“民族自治机关必须依照法律行使自治权，不得放弃也不得转让，否则就是失职和违法行为。民族自治地方的自治机关还应当用好自治权，促进民族自治地方各项事业的发展。”

可见，明确民族区域自治权的权力性质，有利于民族自治地方自治机关的有效行使。

参考文献：

[1] 王天玺：《民族法概论》云南人民出版社1988年版，第234页。

[2] 参见高应笃：《地方自治学》，台湾中华书局1982年版，第82页。

[3] 金炳镐：《试论自治机关的建设与自治权的行使》，《民族研

究》1988年第2期。

[4] 吴仕民：《新时期民族区域自治制度与法制研究》，民族出版社2002年版，第119页。

[5] 参见邹敏：《论民族区域自治权的源与流》，中央民族大学出版社2009年版，第249页脚注。

[6] 参见崔智友：《中国村民自治的法学思考》，《中国社会科学》

2001年第3期。

[7] 参见周永坤：《规范权力——权力的法理研究》，法律出版社2006年版，第143—148页。

[8] 参见崔智友：《中国村民自治的法学思考》，《中国社会科学》