从政治合法性看党的群众路线 教育实践活动

摘要：中国共产党新一代领导集体成立后，立即开展了党的群众路线教育实践活动，这对当代中国政治建设有着重大而深远的意义。从政治合法性角度看，中国共产党的群众路线实现了政治合法性的规范主义和绩效主义的有机统一。本文从政治合法性的基本内涵、群众路线的历史源流以及群众路线与当代中国政治建设三方面进行了分析和阐释。

关键词：政治合法性；群众路线；政治建设

中图分类号：D614文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）06-0036-05

收稿日期：2013-11-28

作者简介：丁冬汉（1972—），男，湖南石门人 ，复旦大学政治学博士研究生，上海外国语大学社科部讲师，研究方向为马克思主义中国化、中外政治制度。

新一代中央领导集体在国家政治建设上的一个重大举措就是开展党的群众路线教育实践活动。群众路线是中国共产党的“三大作风”之一，是中国共产党取得伟大胜利的基础，也是新的时代环境下中国政治建设的重要内容。

政治合法性是国家政治建设的基础要素。政治本质是一种公权力对个体、群体行为的规范与干预。为什么个体和群体愿意接受、支持某种公权力的规范和干预呢？这就是政治合法性问题。与军队、警察、法院等“硬体制”相比，政治合法性更多地是指民众对政治权力的心理认同，即认为某种政治领导权力能接受且应该接受。政治合法性最重要的特征之一“就是不将物理力量作为权力的源泉，而是将它与道德思想、道德力量以及权利、正义和理性的思想相联系。”［1］（p205）

合法性问题与国家诞生相伴而行。如《左传》成公十三年载：“国之大事，在祀与戎”。这里的“祀”指祭祀，“戎”指战争。在当时的情况下，战争是国之大事，这比较容易理解，但为何祭祀也是国之大事？祭祀“天”与“祖先”，就是为了证明政权的合法性。从政治思想史看，最早把合法性作为一种政治建构理论提出的是马克斯·韦伯，他把合法性与领土、对暴力的垄断并列为现代国家三要素。韦伯说，“一切权力都要求为自身辩护”，“一切统治都试图去唤醒和培育人们对其合法性的信念。”［2］（p73）德国政治学家施密特也认为，“无论国家行政、教会及任何其他机构，抑或大工业和大型军队——所有一切都必须运作，而运作模式在某种意义上意味着合法性。合法性并非无足轻重的表面文章，而是在紧要关头方显其强大。”［3］（p18）

一、政治合法性的两大基本类型

从民众政治认同的角度看，政治合法性可分为两大基本类型：规范主义和绩效主义。

规范主义认为，民众对某种政治权力的认同，治理绩效不是第一位的，第一位强调的是政治权力来源的程序合法性，如欧洲过去王权的“君权神授”以及近现代的选举形式等。西方政治有强调政治合法性的传统，即“教（会）皇授权”和“王家血统”。如英国历史上虽然国王经常更换，但有一个根本原则不变，就是必须有征服者威廉即“诺曼公爵”的血统。尽管克伦威尔在1642年后取得了“护国主”称号，但他无法称王，他死后其儿子的继位也迅速被推翻，被查理二世所取代。法国大革命后，拿破仑通过武力称帝，也不被欧洲其他王室所承认。17世纪开始的启蒙运动理论认为，世界受一个统一的、永恒的自然法则所支配。人类运用理性可以发现和理解这一法则，如果按照其规定来安排社会，这个社会将获得自由和幸福。资产阶级革命胜利后，以英、美、法等为代表的资本主义国家对政治合法性的强调逐渐演变为强调政治权力来源的程序合法性，主要形式就是定期“选举”。将“选举”作为政治权力合法性的主要形式，是西方资本主义国家的一个重要发明。国家作为一种政治权力无疑具有阶级性，但资本主义国家巧妙地将这种阶级性用选票给隐藏起来，使国家权力获得了形式上的中立性，这不能不说是一大创造。虽然选举能被操纵，具有相当大的欺骗性，但相对于过去以赤裸裸的武力或者血缘出身来决定执政者，不能不说是人类政治发展的一大进步。绩效主义主要依据政治权力运作的治理绩效来获得民众的认同与支持，即根据政治权力促进社会、经济发展的结果来评判其合法性。

如果说西方政治合法性有规范主义的传统，那么中国传统政治合法性则是由绩效主义主导的，主要体现就是“民本主义”。在传统王朝更替中，一个王朝能否得到民众的支持，核心不在于其统治权力从何而来，而在于其能否稳定社会秩序，提高民众的生活水平，如“解民于倒悬”、行“仁政”等。这种“民本”思想与王朝的“天命”思想紧密联系在一起。有学者说：“在中国，天子并不能自动代表天，代表天的只能是万物构成的‘天元和人民构成的‘人元。所谓‘王者，往也，天下所归谓之王。就是说，只有祭天奉元，养成万物，为民拥戴者；只有化生万民，解民于倒悬者，故而方才能称‘王，称天子。……在中国，检验政治好坏的标准，并不是一般的维护和维持秩序，而是‘化生，即关怀和回应民生疾苦。……在中国，政治凡符合百姓的好恶，凡回应民生的疾苦，这就是符合‘天道的‘正道，这就是好的政治。”［4］（p374）通过治理绩效和王朝治理“化生”的结合，政治合法性的绩效主义也具有了一定的规范主义内涵。从“天道”的规范价值转向基于绩效的“化生”，与“以周代商”息息相关。周作为一个部落建立的王朝取代商，其合法性从“天道”的规范主义来看，这种取代的政治合法性存在问题。因此，周将自己的合法性建立在商纣王暴虐统治而失去民心的基础上，即将政治权威的来源从“天道”价值的绝对规范转向相对的治理绩效。“天命无常”的历史主义使得“民听、民视、民命”成为权力合法性的最终来源。以此为基础，皇权（王权）并不是西方“君权神授”意义上的绝对主权者，而是“天”的“托管人”，这就是“奉天承运，皇帝诏曰”的根本。

二、政治合法性的长处与缺陷

规范主义的长处主要体现在以下几个方面：一是政治合法性权威的获得来自于民众认同和社会约定的程序，即使是执政者能力平庸，甚至执政绩效较差，但由于社会各种博弈已经在议事程序中得到表达和传播，消减了社会冲突，也有利于抑制大规模社会暴力的产生，有利于社会稳定。二是由于社会力量针对政治权力的程序性博弈需要具体的制度构建，这就为一个相对强势的民意代表机构（立法机构）的出现创造了可能，在今天的主要体现就是议会体制。三是由于政治权力受到各种社会力量的程序性博弈制约，这就为法治发展留下了空间，因为政治权力获得的程序性博弈需要司法这个“裁判者”，这样，就能够较好地抑制专制集权。

规范主义的缺点也非常明显：一是导致社会利益结构的固化。在欧洲“君权神授”时期，教会为王权、封建贵族提供政治、经济特权世代传承的宗教合法性，实际上就是一种利益固化体制。而现代的选举形式则提供了另一种更隐蔽的利益固化体制。在选举体制下，社会强势阶层通过自己所拥有的金钱、组织等优势左右和操纵选举，扶持对自己有利的政治力量上台，弱势群体的利益被漠视。号称“民主”的美国就是典型。美国是今天世界上最富裕的国家，但社会财富分配极度不均，社会塔尖的1%控制了40%的财富，美国是1%的民有、民治、民享，而出现如此巨大分化的根本原因就在于“所有美国参议员和大多数众议员赴任时都属于1%塔尖的跟班，靠塔尖1%的钱留任，他们明白如果把这1%塔尖服侍好，则能在卸任时得到犒赏。”［5］二是强调程序公正和过程公正，但即使程序和过程都是公正的，结果也可能不公正。这就像把狼和羊放在一起竞争，程序是公正的，但结果肯定不公正。有学者指出，“程序公正不等于公正的程序，将程序公正绝对化，会导致一种陈腐而翻新的历史现象，这就是‘程序剥夺。提倡程序公正的强者，往往通过对资源和权力的垄断，而垄断程序的设计和规则的制定，操纵程序本身，使自己的利益在这种不公正程序中体现，然后通过程序公正来实现。……通过‘程序公正来实现‘不公正的程序……是一种强大就是合理的理论。”［6］（p36）三是在社会结构原始、落后的情况下，这种早熟的程序合法性形式会强化原有落后的社会结构，阻碍国家向现代政治迈进。程序是政治的规则、技术，根本目的是为了更好地体现民众权力的本质。规则、技术是由人来运作的，如果忽视了基本的绩效追求单纯强调程序，就会舍本逐末。这就是今天很多国家如印度、菲律宾等在所谓“民主、选举”旗号下，强者更强，弱者更弱，只要合乎程序，社会权贵阶层就心安理得，而普通民众也对此麻木、茫然无计的原因。四是即使执政者通过公开竞争由民众选出，民众可在不同候选人之间进行选择，但事先的程序组织却总是掌握在一部分人手中，这种程序组织在很大程度上决定了选举结果。选举的公正永远只可能在既定的程序中公正，如果程序的构建不追问基本的绩效，这种程序注定只能是被操纵的工具，而被沦为少数人长期把持政治权力的“合法性面纱。”

绩效主义的优点体现为以下两个方面：一是有利于在较短的时间内实现对落后社会结构的改造，推动经济发展，给国家带来巨大进步。比较关注民众，特别是弱势群体的利益。二是绩效主义作为政治权力合法性的基础，强调政治权力要直接为民众利益服务，民众要得到实实在在的好处。

绩效主义的合法性直接、鲜明，但其存在的缺陷也不容忽视。一是绩效主义往往以强化政治权力对社会、经济的掌控为基础。这可能体现在政党如革命性的政党或者官僚政府如普鲁士帝国时期的德国、民治维新后的日本等等。这种政治权力的授权较少通过程序性的社会力量博弈来体现，当治理绩效下降，特别是面临危机时，民众就会迁怒于执政者和整个体制，前苏联就是典型。此外，当经济发展到一定程度，民众因教育的相对普及和素质的提高，也会对政治权利提出进一步的诉求。二是在绩效主义主导下，往往是行政权力强势，民意代表、司法等力量被弱化，官员在行使权力时往往只受到自上而下的层级制约，而缺少民意代表机构、社会力量、司法力量的制约，民主沦为官员“为民做主”，使腐败日益严重。这在前苏联以及1990年前的东欧国家都有所体现。

三、群众路线：绩效主义与规范主义的有机统一

从前面论述可见，政治合法性建构的两大类别——规范主义和绩效主义都有优缺点。对政治领导者而言，最好的政治合法性建构应该是根据自己的现实国情实现两者的有机统一。中国共产党的群众路线就是两者有机统一的很好体现。从表面上看，中国共产党取得民众支持的政治合法性是基于其治理绩效，然而从中国共产党的群众路线角度来分析则并非如此。因为，中国共产党的群众路线既继承了我国历史上基于绩效的民本主义，又超越了民本主义，具有规范主义的内涵，可以说是实现了绩效主义与规范主义的有机统一，得到了群众的高度认同和支持。一方面，中国共产党的群众路线强调人民“当家作主”，体现了规范主义强调的政治权力来源合法性，即政治权力来源于民众；另一方面，群众路线又以提高民众生活水平，体现人民根本利益为宗旨，这又体现了绩效合法性。同时，群众路线又摒弃了西方规范主义“选举”形式的虚伪以及固化落后的社会结构等弊端，有利于避免绩效主义，官员“为民做主”甚至异化为“鱼肉百姓”等弊病。正因为如此，中国共产党才能建立新中国，实现大规模的社会改造，提高民众的生活水平，实现了国家的繁荣稳定。

“群众路线”最早由李立三提出。1928年，李立三在与江浙地区党的负责人谈话时指出，“在总的争取群众路线之下，需要尽最大的努力到下层群众中去。” 1929年，在周恩来审定的《中央给红四军前委的指示信》中也强调了群众路线，如筹款工作要“经过群众路线”，没收地主豪绅财产要“经过群众路线”，红军给养及军需用品问题也要“渐次做到由群众路线去找出路”。1929年，毛泽东在古田会议决议中指出：党的工作要“在党的讨论和决议之后，再经过群众路线去执行。”［7］（p546）抗日战争时期，群众路线开始不断趋于完善和成熟。1943年，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中对群众路线进行了精辟概括：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。”［8］（p854）1945年，毛泽东在《论联合政府》中又进一步阐述了群众路线：“我们共产党人区别于其他政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”［9］（p960）1945年，在党的七大上，刘少奇在《关于修改党章的报告》中专门论述了党的群众路线的极端重要性：“党的群众路线，是我们党的根本的政治路线，也是我们党的根本的组织路线。”

群众路线在不断完善的过程中，中国共产党也在“苏维埃”革命根据地、抗日战争时期的“边区政权”建设中不断发展壮大。这充分证明了群众路线这一合法性形式符合中国国情。在群众路线的指引、感召下，中国共产党迅速建立了一个全国性的、完善的政权体系。

四、群众路线与当代中国的政治建设

群众路线实现了绩效合法性和规范合法性的有机统一，但必须认识到，政治合法性是一个动态过程。西方政治理论家杰克曼说：“政治体制的合法性不是作为一个纯粹的自律机制可以简单地创造、处理并听任自己独立运作的东西。相反，合法性是一个需要掌权者自觉地加以关注和审视的东西。”［10］（p126）群众的意愿与利益是动态的，群众路线要真正得到落实和坚持，中国共产党就必须不断地对其进行审视和改进，否则群众路线就可能被沦为口号而空泛化，因此，中国共产党领导下的当代中国政治建设，群众路线必须与时俱进。

建国60多年的历史证明了民众对中国共产党执政的认同度，而如何获得高度、持久和稳定的执政认同，是中国共产党必须解决的一个重要问题，而解决这个问题的关键就是如何使党的群众路线永葆青春活力。

建国之初，中国共产党成功实行了土地改革和社会主义改造，在经济建设上也取得了巨大成就。1979年，以邓小平为核心的党的第二代领导集体形成后，果断提出将党的工作重心转移到经济建设上来。邓小平指出：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”改革开放初期的巨大成就，使民众对共产党执政合法性的认同再次空前提高。［11］（p194）从表面上看，这是经济发展绩效使民众满足感增强所致，但从本质上看，则是中国共产党对群众路线进行了新的定位。以邓小平为代表的第二代领导集体系统提出了社会主义本质论、社会主义初级阶段论和“三步走”的发展战略，把人民“拥护不拥护”、“赞成不赞成”、“高兴不高兴”、“答应不答应”作为我们党制定各项方针政策的出发点和归宿，体现了群众路线所倡导的解放思想、实事求是的主旨。党的第三、四代领导集体继承和发扬了群众路线这一传统。以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体明确提出了“立党为公、执政为民”的重要理念，把“代表最广大人民的根本利益”作为“三个代表”重要思想的核心内容。胡锦涛同志指出，“坚持立党为公、执政为民，不能停留在口号和一般要求上，必须围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落实”。并提出了“以人为本”的科学发展观，强调发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享等重要思想。

改革开放以来，尽管中国共产党坚持了群众路线这个根本原则，但也必须看到，在具体的治理实践中，还是出现了很多与弱化、虚化甚至违背群众路线的现象。随着市场经济的发展，社会个体的个人利益意识普遍觉醒，社会思想日益分化、复杂，群众路线面临“众口难调”的现实困境。无论是规范主义还是绩效主义的合法性都会有所下降。如在社会财富分配上，不断扩大的贫富差距引起了很多民众的不满；市场经济带来社会阶层分化，但相对弱势的社会阶层利益没有得到较好的维护；特别是少数党的领导干部贪污腐败以及民众反映强烈的“三公”消费居高不下等问题，都严重损害了中国共产党的执政合法性。

以习近平为总书记的党的新一代领导集体，从执政伊始就非常重视群众路线，把群众路线为“党的生命线和根本工作路线”，并在全党开展“党的群众路线教育实践活动”。首先，在执政理念上进一步强化群众路线。党的新一代领导集体首次将群众路线提高到“党的生命线”的高度。2013年6月18日，在开展党的群众路线教育实践活动工作会议上，习近平同志指出：“实现人民的利益，得到广大人民群众的拥护，是衡量我们党的路线、方针和政策是否正确的最高标准。群众路线是我们党的根本路线，也是党所有工作的生命线。”群众路线“是保持党的先进性和纯洁性、巩固党的执政基础和执政地位的必然要求。”其次，在具体施政措施上更深入群众，贴近群众。新一代领导集体明确提出，开展群众路线教育实践活动不能搞形式、走过场。特别是在制度建设方面要真正拓宽群众反映问题、诉求愿望的渠道。如在反贪腐方面，不仅严惩贪腐官员，中纪委还开设了举报电话和电子信箱，这对贪腐官员形成了极大威慑。最后，进一步推动深化改革，在改革中体现人民群众的利益。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“要坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神……。”在健全城乡一体化体制机制方面强调：改革要“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”这是对一些地方政府以损害农民利益为代价，实行所谓“经营城市”发展道路的纠正。在推进社会事业改革创新中方面强调：要形成合理有序的收入分配格局等。

总之，以开展党的群众路线教育实践活动为切入点，党的新一代领导集体再一次强化和践行了中国共产党对广大群众的承诺，而构建转变作风建设的长效机制抓住了今天中国政治建设的核心，对提高中国共产党执政合法性以及执政能力具有重大而深远的意义。

【参考文献】

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［10］杰克曼.不需要暴力的权力［M］.天津人民出版社，2005.

［11］邓小平文选（第二卷）［C］.北京人民出版社，1994.

（责任编辑：牟春野）