中国特色的社会办学——独立学院发展分析

李鹏虎

(浙江师范大学 田家炳教育科学研究院， 浙江 金华 321004)

2003年4月23日，教育部颁布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(以下简称《若干意见》)，在此文件中首次运用了“独立学院”这一概念，代替了原来的“新制二级学院”。在《若干意见》中，本文所称独立学院，是指普通本科高校按新机制新模式与社会力量合作举办的本科层次的二级学院。一些普通本科高校按公办机制和模式所建立的二级学院、分校或其他类似二级学院的办学机构不属于此范畴。按照学界公认的说法，真正意义上的独立学院产生于1999年，以浙江大学与杭州市人民政府以及浙江省电信实业集团联合创办的浙江大学城市学院为标志。独立学院是我国高等教育的特色，是我国高等教育体制及模式的重要创新，在我国高等教育体系中独树一帜。十多年时间，独立学院这支新生力量已经成为中国高等教育走向大众化的开路先锋之一，为我国高等教育大众化的实现做出了功不可没的贡献。

一、独立学院的发展现状分析

自2003年至2010年，伴随着我国高等教育大众化的行进，各省市审时度势，抓住机遇，改革创新，纷纷创办独立学院，独立学院发展势头迅猛，尤其是在2004年至2005年仅仅一年的时间内，独立学院增加的数量高达61所(见图1)。2008年教育部下发《独立学院设置与管理办法》提出将于2013年完成独立学院的改革，并指出了独立学院将继续作为独立学院、转制为民办高校、撤销或合并三条出路。2011年，全国共有12所独立学院或教育部批准后与所属公立学校脱离，转制为民办高等院校，2012年有13所独立学院转制为民办高等院校。尽管如此，截止到2012年，独立学院仍保持有298所的巨大数量。

在教育部公布的2012年具有普通高等学历教育招生资格的高等学校名单中，独立学院298所占到12%，其他为普通本科院校(844所)，普通高职专科院校(1 288所)，国家审定的分校办学点(62个)①。在整个本科院校系统中，独立学院的招生数量、在校生数量、毕业生数量等也占很大的比例。据教育部统计，截止到2010年，独立学院的校数、教职工数、专任教师数、毕业生数、招生数、在校生分别占到了整个本科院校的29.0%、11.3%、13.5%、19.9%、21.5%、20.5%。(见表1)

由表2也可以看出，独立学院学校数所占本科院校的比例是最高的，其他依次为招生数所占比例、在校生数所占比例、毕业生数所占比例、专任教师数所占比例、教职工数所占比例。比例中后三个的值较为接近，在20%左右。前三个比例的再次比即29.0% ：11.3%∶13.5% = 2.6∶1∶1.2 ，据此可以得出的结论是，如果以本科院校的师生比例为参照，独立学院师资规模壮大的速度并没有跟上招生规模扩增的速度。在教育部最新统计的高等教育学校教职工情况中， 独立学院专任教师所占本科院校专任教师的比例为13.50%，其中正高级职称所占比例为10.30%，副高级11.90%，中级、初级、无职所占比例依次为12.30%、20.90%、25.30%(见表2)。独立学院中教辅人员和科研机构人员所占比例较低，仅为7.50%和1.10% 。

图1 2003年—2012年独立学院数量

注：根据教育部公布的历年教育统计数据整理

表1 2010年独立学院各指标在本科院校中所占的百分比

注：根据教育部最新统计数据整理

表2 2010年独立学院教职工情况及其所占本科院校的比例

注：根据教育部最新统计数据整理

二、独立学院发展中的问题

不得不说，独立学院异军突起，经过十多年的探索发展，已经在我国的高等教育体系中占有一席之地，形成了如今本科招生中三分天下必有其一的局面，加速了我国高等教育大众化的进程，为我国高等教育做出了功不可没的贡献。然而独立学院在探索办学的过程中也出现了种种问题，陷入发展困境，制约了独立学院的发展。目前，制约独立学院发展的主要问题有办学急功近利化、师资队伍不够健全、独立学院不独立，产权不明晰等。

(一)办学急功近利化

在独立学院办学的过程中，有许多独立学院置民办教育的发展规律于不顾，在运作初期将盈利性放在首位，过分注重营收，而忽略了学校长远的可持续发展及教育的延时效应。据笔者统计，2010年的本科招生中，独立学院招生人数为75 4657人，占到了整个本科招生人数的21.5%(见表2)，也就说是他们承担着国家21.5%的本科生培养任务，作为对国家对人民负责的任何一所高等教育机构，都理应肩负起重任，展现出一所大学应有的气节与傲骨。但是，有些独立学院名为公办大学，而不做公办大学之事，唯利益是重，虚假招生，骗取学生的钱财和信任，在利益面前卑躬屈膝，丧失了一所大学基本的操守与信仰。许多独立学院在办学过程中,只是强调维持正常的教育教学,而学科建设、课程建设、教师队伍建设以及教学与科研等基础性工作都被搁置一旁,根本无暇顾及,甚至连起码的科研意识都缺乏。办学者花费巨额投资办校,好像是在办企业一样,有的竟然公开提出要进行产业化运作, 所追求的就是利润,并且急于收回成本,得到红利。这种急功近利唯利是重的做法,忽视了企业和高校的本质区别,见物不见人,完全按企业运作的方式来办学, 缺乏办事业的思想和长远的眼光,从客观上影响了学院的健康发展[1]。

(二)师资力量不够强大

独立学院在办学之初，师资建设方面主要依托母体高校优质的教师资源。一方面聘任母体高校的教师作为兼职教师，另一方面聘任一些退休的教师作为师资中的一部分。随着独立学院的发展壮大，已有的师资显然不能满足教学的要求，但一时又无法获取更多的优质教师资源，于是独立学院开始向社会招聘大批量的青年教师。由于青年教师缺乏教学经验，一时不能适应新鲜的教学工作，加之自身的无安全感、无归属感，造成了独立学院教学质量的“滑铁卢”。独立学院两头大中间小的师资队伍主要表现在年龄结构和职称结构上，教师队伍中，55岁以上的退休教师和35岁以下的青年教师所占比例较大，呈现“葫芦形”架构。据2010年数据统计，山西大学商务学院在专任教师中，35岁以下的青年教师占教师总数比例高达58%[2]。在职称结构上也是同样的问题，独立学院教师队伍中来自于母体高校和退休的教师大多都具有副教授以上的职称，而来自于社会上聘用的青年教师只有初级甚至是初级以下的职称，具有中级职称的教师所占的比例相对很小，同样呈现出“葫芦形”结构。师资队伍建设中出现的问题还表现在师资队伍的成长壮大速度并没有跟上独立学院招生规模扩大的速度，出现不协调不匹配的畸形状态。

(三)独立学院不独立

我们知道，独立学院区别于以往办学模式的重要特征就在于独立,否则独立学院就等同于母体大学的附属[3]。独立学院自诞生之日起就与母体高校有着千丝万缕割不掉的关系，之所以造成独立学院不独立这一问题的产生，不仅仅与母体高校、投资方之间的利益有着深刻的关联；另外，政府现有政策的不完备性，法律法规的模糊性，从而导致的制度缺陷也是一大诱因。教育部颁布的文件《若干意见》中作出过明确规定：“独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，独立进行招生，独立颁发证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。”然而现实情况中的独立学院有没有做到这一点呢？绝大多数独立学院在自身办学的过程当中，依旧没有脱离母体高校的束缚，不仅在法人资格、财务核算等方面严重缺乏独立性，甚至就连招生、颁发证书等基本权责都要受母体高校操控，须与之共同运行。尤其是隐匿于母体高校内部的一些独立学院在这方面的问题更为严重，学院从上到下，大大小小的工作基本上靠母体高校的决策层进行决策领导，教学资源与母体高校共享，学院的开支由母体高校统筹安排，此类独立学院的独立性更为弱化。

(四)产权不明晰

法人财产权制度有效界定了独立学院在混合所有情况下的产权以及基于产权所产生的各种权利,是民间资本介入的法律保障。独立学院的法人财产权具有以下特征：即法人财产权的基础是独立学院所具有的独立法人地位。《若干意见》中规定,独立学院具有独立法人资格, 能独立承担民事责任。而各地在独立学院的资产和财务关系具体操作中大多数都参照《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》。《民办教育促进法》第35条规定,民办学校对举办者的投入享有法人财产权。法人财产权保证了学校可以独立享有占有、使用、处分、收益等各项所有权权能,并在民事及其他活动中,独立承担相应的义务与责任。因此,依法明晰独立学院的产权关系,是独立学院独立办学最基本的制度保障。但是在目前独立学院办学的过程中，却经常存在母体高校与独立学院产权关系不明晰的问题。

三、促进独立学院健康发展的主要对策

独立学院经过十多年的蓬勃发展，一方面加速了我国高等教育大众化的程，另一方面也为我国高等教育注入了新鲜的血液，开启了更加多元化的办学模式，激发了高等教育的办学活力。作为中国的特色社会办学，独立学院这一办学模式不仅关联着我国高等事业未来的发展前景，也担负着为受教育者提供优质教育资源及教育服务的责任。当前在独立学院办学的过程当中，也着实存在一些问题，这些问题阻碍着独立学院的健康发展，若不根除这些“痼疾”，独立学院的发展前景就会更加令人担忧。基于此，笔者认为，若要促使独立学院的健康发展，应当完善内部法人治理结构，加强教师队伍建设以及明晰产权。

(一)完善内部法人治理结构

完善内部法人治理结构是当下为促进独立学院健康发展的紧急要务。在现实条件下，独立学院的运行机制在一定程度上都比较混乱,我们要吸取我国高等教育发展经历过的高校规模的扩张、收缩、调整和整顿的历史经验教训,因为外延式的发展模式很可能致使教育质量滑坡, 给高校带来灾难性的打击, 同时也会引起体制与机制上的混乱, 所以要实行全方位的改革, 顺利处理独立学院中所存在的矛盾[1]。但是如何进行全方位的改革呢？又该如何抓住改革中的主要矛盾呢？笔者认为，在当前财政经费投入不足的情况下，独立学院应从内部切入，实行内部治理，即首先要建立一套完善的法人治理机制。在此基础之上，规范办学,不断加强独立学院的财务、资产、人事、教学等各方面的宏观监控, 立足于地区，理性对待办学，认清自身地位与使命，保证人才培养质量及服务社会，以此促进独立学院良性高效地运转。此外，一个不可忽略的基本事实是，制度的缺失或不稳定，往往会导致相关群体做出规避政策的行为，为了规避或减小风险，在独立学院初建时段会出现比较明显的短期行为[4]。因此，政府在政策制定方面也应当有所作为，应积极指导和监督独立学院办学，全力支持独立学院的发展。

(二)完善师资队伍，加强教师队伍建设

著名教育家梅贻琦先生有言：“大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。”一所大学如果没有优秀的师资，其办学水平将会直接受到限制。师资队伍水平的高低是直接关系各类学校生存与发展的关键所在。在独立学院创办初期, 母体大学要认真对待教师队伍建设这一关键问题，完善师资队伍，不断加强教师队伍和管理队伍的建设。笔者认为，在此问题上，独立学院应做到以下几点：一是要完善人才引进政策。利用自身办学优势，建立分层分类的人才引进制度，提高教师待遇，从经济层面吸引和招揽人才。二是要完善教师队伍的继续教育，给予教师一种身份认同和归属感，鼓励在职教师进行继续深造，参加各类教师教育培训，不断提高教师队伍的业务水平，为教师营造出一种具有强烈归属感的文化氛围，进而保证教学活动稳健开展。

(三)明晰产权，实现独立自治

独立学院不独立这一问题的产生，很大程度上都是缘于其本身与母体高校存在着“雾里看花，水中望月”的产权关系，产权关系的不明晰，致使独立学院一方面受制于母体高校的束缚，另一方面又会对母体高校产生强烈的依附感。因此独立学院若要实现独立自治，必须明晰产权。在这一问题上，笔者认为：一方面，政府层面应当制定出台相应的政策条例进而明确独立学院与投资企业、政府以及母体高校之间的关系，明晰各自权利和义务，进而确保独立学院实现真正意义上的独立；另一方面母体高校应认清形势，支持独立学院的独立办学。尽管独立学院是由母体高校孵化出来，但是母体高校不能始终将独立学院拽在手里不放，更不能把它当做一个下金蛋的鹅来看待。大学对独立学院开始是扶着走，然后是引着走，最后的目标则是要让其独自走，实现“7个独立”[5]。独立学院自身也应当积极办学，从内部治理抓起。加强对独立学院董事会的立法建设，以保证立法监督的有效性和针对性[6]。笔者认为，这是独立学院未来办学发展过程中的理性选择。

注释：

① 根据教育部公布的2012年具有普通高等学历招生资格的高等学校名单整理

参考文献：

[1] 李祖超,黄文彬.独立学院发展过程中的若干问题及对策分析[J].辽宁教育研究,2004(11):35-36.

[2] 苗玉宁.独立学院可持续发展理论与实践[M].北京：经济科学出版社,2011.

[3] 辜胜阻,易善策.优化我国独立学院的对策思路[J].教育研究,2007(7):42-43.

[4] 杨安怀,钱明慧.论我国独立学院发展面临的多重约束[J].中国高教研究，2009(2):69-70.

[5] 刘翠秀.独立学院发展问题与对策[J].高教探索，2005(1):12-13.

[6] 阙海宝.基于委托代理理论对独立学院董事会的分析[J].中国高教研究,2009(3):63-64.