法治下实名举报人保护制度的建立和完善

何名祥

摘要：中纪委发言人明确表示，凡实名举报的，优先办理，及时回复。实名举报对于案件的及时查处有着重要的意义，而现实中许多举报人不愿和不敢进行实名举报，其重要的原因在于对实名举报人没有建立和完善很好的保护制度。提倡实名举报的最好方法，就是给予实名举报人充分的保护，让举报人有安全感，因此，建立和完善实名举报人的保护制度，对发挥实名举报的作用、充分保护实名举报人尤为重要。

关键词：实名举报人；保护制度；建立和完善

中图分类号：D926

文献标识码：A

文章编号：1009-5381（2014）01-0126-03

党的十八大后，各种各样的举报信息不断进入公众视野，一些实名举报更是引起了全社会的高度关注。中央纪委常委、秘书长、新闻发言人崔少鹏曾明确表示，纪委提倡实名举报，凡是实名举报的，优先办理，及时回复。不久前，“中国青年报社会调查中心”通过题客调查网，对8202人进行的一项题为“如果得知腐败信息，你会选择实名举报吗”的在线即时调查显示，对于中纪委提倡并优先办理实名举报的表态，58.4%的受访者明确表示支持。47.8%的受访者确信，实名举报对于反腐败的作用很大。但落实到行动上，只有15.8%的受访者表示，得知腐败信息，自己一定会进行实名举报。为什么对实名举报明确表示支持的人所占的比例多，而落实到行动上，会进行实名举报的人比例少呢？究其原因，主要在于我国对实名举报人的保护不力。

一、我国实名举报人保护制度的现状

“中国青年报社会调查中心”的调查显示，在评价目前对实名举报人的保护现状时，仅21.6%的人给予正面评价，47.6%的人给予负面评价，24.9%的人表示“一般”，5.9%的人表示“不好说”。由此可以看出，对实名举报人的保护力度不够是我国现行实名举报制度的重要现实。目前，我国举报人的保护规定主要有《宪法》第41条第1、2款“中国人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。”《刑法》第254条“国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处两年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处两年以上七年以下有期徒刑。”《刑诉法》第84条“任何单位和个人都有举报的权利和义务；”第85条“公、检、法等机关应当保障举报人及其近亲属的安全。”同时，《人民检察院组织法》第6条“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民人身权利，民主权利和其他权利的人的法律责任。”此外，纪检监察、公安等部门出于自身工作需要，在《中纪委监察部关于保护检举、控告人的规定》、《监察机关举报工作办法》、《公安部举报中心工作试行办法》中都对举报人的保护作出了一些规定。

二、实名举报人保护制度面临的主要问题

（一）没有专门保护实名举报人的法律

目前，我国还没有专门保护实名举报人的法律。有关举报人保护的规定散见于《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院举报工作规定》、《监察机关举报工作办法》等法律法规或者规定之中，但这些规定多为一些原则性的、笼统性的，无具体的惩罚措施，在司法实践中缺乏可操作性。并且这些规定大多是一些部门制定，在一些具体规定上缺乏统一性，导致实践中对举报人的保护差别不一，实名举报人的合法权益难以真正得到保护。

（二）没有专门保护实名举报人的机构

我国《刑事诉讼法》第八十五条第三款规定了公安机关、检察院和法院是履行举报人保护职能的主要法定机构，但在立法上与实践中并没有明晰它们之间的具体职责划分，造成职责不清楚，分工不明确，在处理具体举报人保护案件时，这些机关之间的相互推诿、互踢皮球，造成实名举报人的求助无门与四处碰壁，形成了一个令人心寒的保护真空，使举报人合法权益的保护无法真正落到实处。

（三）对实名举报人的保护程序规定缺乏

目前，我国在程序上对实名举报人的保护并不明确，缺乏程序性的规定，对于实名举报人如何申请保护、保护实名举报人的立案标准、保护机构如何受理保护、采取何种保护措施、保护行为的时间期限、异议程序等问题，法律均没有作出相应的规定，这使得各地对实名举报人的保护是因案而异、因人而异、因情而异。

（四）保护范围过小

从保护对象来看， 我国的举报人保护对象仅限于举报人及其近亲属， 与举报人关系密切的其他人不在其列。从保护内容来看， 只规定了对举报人人身权利的保护，缺乏对举报人财产保护的规定。此外我国《刑法》中还有一个大的法律空白，那就是没有对恐吓、威胁行为进行定罪。

（五）保密制度不健全

实践中，保密制度不健全，泄密事件不断发生，经常有将举报材料转到被举报人所在地或所在单位主管部门处理，甚至有的举报材料直接转到被举报人手中的情形发生，这为被举报人打击报复实名举报人提供了直接线索。

（六）对打击报复实名举报人的行为打击力度不够

曾有媒体评出30年来的十大举报人，这十个人中有九个人曾遭遇打击报复。在《中国青年报》的一次网络调查中，公众给出的阻碍举报的因素中，“担心举报后遭到打击报复”的占34.9%，在所有因素中居第二位。这些案例的呈现，实名举报者会担心遭到报复陷害，出于自身安全的考虑，除非不得已，一般不愿进行实名举报。

（七）对实名举报人的救济补偿和奖励制度不完善

对实名举报人因举报活动减少的实际损失（包括误工费、差旅费、住宿费、通讯费等）如何进行补偿缺乏相应的规定。对实名举报人的奖励各部门、各地区规定的标准不一致，目前通常的做法是按照其举报线索成案的价值乘以一定的百分比或根据个案确定奖励金额。

三、实名举报人保护制度的建立和完善

（一）加强立法，制定《举报法》

鼓励实名举报，充分发挥实名举报在反腐败和查处违法违纪案件中的积极作用，制定一部规范实名举报和充分保护实名举报人的法律非常必要。在《举报法》中应明确实名举报的立案、受理、处理程序，对实名举报不作为、乱作为的处罚规定，对实名举报人信息的安全保密制度，对实名举报人及其亲属的人身、财产的保护等。

（二）成立专门受理实名举报的机构

纪委、监察、法院、检察院、公安以及信访部门应充分协调、整合资源，成立专门受理实名举报的综合立案部门或者明确实名举报直接由各级纪检机关受理，再由纪检机关根据案件的不同情况移交相应的机关进行查处。这样可以减少实名举报人因四处举报给其本人和国家机关带来的成本增加，同时也可以加强对实名举报人信息安全的保护。

（三）明确专门的实名举报人保护机构

笔者认为应明确公安机关为专门保护实名举报人的机关。公安机关在警力、警务保障、案件的查处等方面较其它机关有着更明显的优势。公安机关应根据案件的实际情况，分析实名举报人面临的安全风险，当实名举报人面临或可能面临打击报复时公安机关应主动介入，及时给予实名举报人充分的保护。

（四）明确实名举报的办理程序和实名举报人的保护程序

应当进一步明确对实名举报案件的办理程序，包括对实名举报的受理（来信实名举报、来访实名举报、电话实名举报、网络实名举报等实名举报举报的受理），公布对实名举报案件的处理情况等。建立和健全对实名举报人的保护程序，包括对实名举报人的安全风险评估机制，对实名举报人申请保护的受理，对可能遭到打击报复的实名举报人主动介入保护等制度和措施。

（五）建立实名举报的安全档案和加强对实名举报的保密措施

应建立起“预防为主，防惩结合”的实名举报人安全保护机制，重点突出预防性的制度建设。接受实名举报的机关应当建立实名举报安全保护档案，实行网上分流、传送与督办，减小传递空间，严格限定对举报线索的知悉范围。同时，注重对举报流程、举报材料细节事项的保密管理，防止实名举报人信息的泄露，消除实名举报人的后顾之忧。对泄露实名举报人信息的单位和个人要一律严惩，决不姑息。

（六）扩大对实名举报的保护范围

保护的对象从举报人及其近亲属扩展到与实名举报人有密切关系的其他人。内容也要从人身权的保护扩展到财产权和名誉权的保护等方面。对报复陷害罪的主体也需重新界定，应从国家机关工作人员扩展到企事业单位、社会组织的工作人员。对恐吓、威胁实名举报人的行为，通过修改《刑法》对其进行定罪量刑。

（七）严惩打击报复实名举报人的行为

只有对严厉打击对实名举报人的报复陷害行为，才能发挥法律对被举报人的震慑作用，让被举报人不愿也不敢对举报人进行报复陷害；“防患于未然”才能够真正给实名举报人以预期的安全感，才能真正消除实名举报人怕遭到报复陷害的恐惧，才能让更多的人参与到实名举报中来，同违法违纪行为和腐败现象进行斗争。

（八）建立和完善对实名举报人的救济补偿和奖励制度

有关部门应建立和完善对实名举报人的救济补偿制度，让实名举报人不至因举报活动蒙受经济损失，制定实名举报人因举报活动而损失的误工费、差旅费、通讯费等费用的补偿标准和补偿办法。同时，完善对实名举报人的奖励制度，“有功必奖”，对实名举报人实行奖励的重要意义在于向社会宣示国家的基本立场，鼓励公民依法行使举报权。对实名举报人的奖励按照其举报线索成案的价值乘以一定的百分比，举报案件的社会影响等综合确定奖励金额，并保证实名举报人能得到应有的奖赏

倡导和鼓励实名举报，充分发挥实名举报在反腐败和查处违法违纪案件中的积极作用，就要建立和完善实名举报人的保护制度，消除实名举报人的后顾之忧，让他们敢于行使《宪法》赋予的举报权。

责任编辑：陶泽元