关于产业创新政策一些问题的探讨

李春艳，刘晓静，高瑞静

(1.东北师范大学 商学院，吉林 长春 130117；2.长春中医药大学 人文管理学院，吉林 长春 130117)

关于产业创新政策一些问题的探讨

李春艳1，刘晓静2，高瑞静1

(1.东北师范大学 商学院，吉林 长春 130117；2.长春中医药大学 人文管理学院，吉林 长春 130117)

产业创新政策是科技政策演变的一个重要方向，以部门创新体系概念为基础，使得主要国家产业创新政策体系得到了很好的应用。产业创新政策符合技术创新成长规律，能有效解决市场失灵和创新成果产业化问题，提高创新政策的实施效果，因而值得相关部门重视。产业创新政策是在产业政策引导下，推动创新政策适应于特定的技术和产业结构环境而形成的。

产业创新政策；技术创新成长；形成机制

产业创新政策由于能有效对企业的创新活动发生作用，充分调动企业创新的积极性，因而在很多国家的创新政策实践中得到了很好的应用。美国的技术政策和产业政策基本“合二为一”[1]；欧盟的创新政策已经从传统的线性模式转变成为“学术研究界—产业界—政府”三方合作并已形成良好互动的螺旋模式[2]；日本的技术创新政策强调与产业政策的密切配合[3]；韩国在加强技术供需联系的顺序依次是从国家层次到产业层次，然后到研究所和企业层次[4]。而我国技术创新政策的重点主要集中在微观和宏观层次上，注重的是微观运行机制的调整和国家整体发展的需求，没有与产业创新过程相结合，更缺乏对创新的产业差异的关注，其执行效果与美国、欧盟、日本、韩国等国家相比有很大差距。这就提醒我们必须从产业层次上思考科技政策调整问题，充分认识到产业创新政策的重要性，拓宽科技政策制定和执行的广度和深度。

目前我国关于产业创新政策问题的研究并不多见，主要有孔欣欣的“部门创新体系：一个影响当今产业创新政策的重要概念”；周莹的“中国汽车产业创新政策体系及其系统失灵研究”；朱旭峰的“关于中国入世后IT产业创新政策的若干问题探讨”；闫凌州和孙红的“国外科技与产业创新政策演变趋势研究”。还有一些学者在相关问题研究中提到了产业创新政策，比如赵兰香在“技术学习过程与技术创新政策”一文中指出，“产业层次的政策对于微观图画与宏观景象之间的联系具有十分重要的意义，它既能使宏观政策找到支撑点，又可使微观政策得到方向性的指导”。但总的来说，产业创新政策问题还没有引起相关部门和学者的重视，这是一个值得深入研究的问题。

本文认为，产业创新政策是科技政策演变的一个重要方向，符合技术创新成长规律，能有效解决市场失灵和创新成果产业化问题，提高创新政策的实施效果。产业创新政策是在产业政策引导下，推动创新政策适应于特定的技术和产业结构环境而形成的。

一、产业创新政策是科技政策演变的一个重要方向

科技政策是国家为了实现一定历史时期的科技与经济发展的任务而制定的有关引导、激励和支持创新活动以及成果应用的基本行动准则。科技政策的产生可以追溯到第二次世界大战之后，随着全球经济一体化导致的国际竞争越来越激烈以及新技术革命下科技创新的速度越来越快，科技政策日益成为国家决策的重要内容，科技政策的形成和发展是一个复杂而且是不断学习的过程。

一方面，基于经济发展的目标，科技政策逐渐收敛于“科学—技术—创新”范式。科技政策起源于v.布什1945年的《科学：无止境的前沿》，至20世纪60年代末期，这一时期的重点是大力支持基础研究，促进知识生产，手段是资助研究开发，建立研究机构，配备实验设备，称之为科学政策，这一时期各国的科技政策和经济政策都是独立运作的。到了70年代，由于两次石油危机，再加上二战的影响早已消退，各国政府，特别是发达国家的政府，普遍认识到依赖资源发展经济具有局限性和危机性，如何促进技术的开发和商业化就成为重要的政策议题。日本就在这一时期提出了“科技立国”这一口号，由此，技术政策初步呈现。在70年代中期至80年代，科技政策的重点转向促进技术创新，其手段主要是资助研发、促进合作研究、促进产学研结合、扶持小企业等，还有税收、政府采购等激励手段。政策调整的方向是使科技与经济的联系更加紧密，这一时期的科技政策称之为技术政策。到了20世纪90年代，随着创新系统理论的完善，基于创新系统理论建立的政策体系，使科技政策演变成比科学政策、技术政策综合性更强的体系，称为创新政策。

另一方面，科技政策与创新理论之间存在着互相学习的过程。创新理论已经从以往的“线性”模型转向了由克莱因和罗森伯格提出的“链环模型”[5]，也就是说创新过程并不是简单的线性递进的，而是各创新主体之间的互动和反馈，进而推动了广泛的创新与扩散。这种创新过程的复杂性和培养创新环境的困难性，会不断出现新的政策议题，推动了政策制定中的学习过程，扩展了创新政策的目标，使得科技政策由原来的从经济、社会发展及整体优势的角度，围绕企业成为创新主体的问题，扩展到更多方面的内容，其中产业发展是方向之一。这一发展方向有利于缩短或消除政府资助计划与市场之间衔接的距离，有效推动知识的生产、转化与应用，所以也是重要的发展方向。

同时，部门创新体系概念的提出，为产业创新政策提供了理论依据。部门这一概念是由Franco Malerba(1999)[6]提出的，指的是将针对已出现或正在出现的市场需求，为创造和使用一组新的或者已有的技术，生产以及整合一系列相互关联的产品群，由不同的行为主体进行市场和非市场作用的系统，是在产业这一层次越来越关注创新能力提升以及创新发展转型过程中产生的。部门与产业有一定的类似，只是内涵上稍有区别：产业强调的是企业之间所发生的市场关系；部门是将一般意义上产业的概念进行了延伸和扩展，更强调联系和网络作用，与创新体系更加接近。部门创新体系是创新体系的一个重要层次，在一国的经济增长过程中，主要依赖于一些特定的部门来推动，成为一国的主导产业。当不同的部门创新体系共同发生作用时，就形成了国家创新体系。很显然，部门创新体系具有演化和转型两大显著特征。在不同的产业以及产业的不同发展时期，部门创新的模式是不同的，而且是不断变化的，其构成要素的作用程度也在发生转变。同时，当各构成要素的联系程度发生变化时，产业的组织模式就会发生演化，这为产业创新政策研究和制定提供了更广阔的空间。

二、产业创新政策形成的必要性和作用

(一)产业创新政策形成的必要性

1.技术创新成长的需要

技术创新的原理告诉我们，任何技术创新都需要一定的时间和空间。一般来说，影响深远的和基础性的技术创新要求的时间较长，涉及范围广；影响时间短的和非基础性的技术创新要求的时空范围小。技术创新活动可以在企业、产业、国家、世界各个层次分别进行，也可以跨越若干层次，在各个层次的不同组合中进行。但产业这一层次是企业适应复杂性技术创新和技术创新成长的有效组织方式：一方面，由于基于产业层面的技术创新要求产业内各企业沿着产业链从各个环节上进行突破，因而能够突破资源上的限制，从而调动企业包括中小企业创新的积极性，又可以分担创新风险；另一方面，创新活动无论在哪一个层次上进行，其最终结果都是使产业创新，因此基于产业层面的技术创新可以为技术创新提供需求。所以产业这一层次上的创新政策有利于实现技术创新成长。

2.满足我国技术能力成长阶段的需求

发展中国家的技术轨迹不同于发达国家，是一个需要引进、消化、吸收和再创新的过程，正如Linsu Kim (1997)[7]所研究的那样，技术能力成长的过程是三段式模型，根据我国的产业结构特征，第一阶段是消费品工业引进成熟的技术，使消费品工业迅速发展，但创新程度较低；第二阶段，由于消费品工业竞争加剧，给创新带来了动力，使产品在性能方面有所改进，生产出各具特色的产品；第三阶段是进入到装备制造业的创新阶段，这主要来自于消费品工业大发展所创造的需求，这样，就会反过来促进消费品工业的创新。这一技术学习过程或者技术能力成长过程是否完整就决定了我国技术创新的整体水平。

目前，我国的技术学习过程还处于不完整阶段，装备制造业的发展还不能满足消费品工业的需求，导致企业对国外技术依赖性还很高。因此迫切需要产业创新政策协调装备制造业和消费品工业之间的平衡，促进技术能力成长，解决我国目前的技术供求矛盾。

3.适应创新的产业差异，实现可持续发展

由于创新过程的复杂性，以及各个产业的基本属性的不同和技术知识基础的差异，使得产业间在创新模式和进一步的规律方面存在很大差异，但基本分为两类[8]：一类是“基于科学发现而创新、发展的产业”，如制药业；另一类是“基于持续的技术进步而创新、发展的产业”，如家电业。两类行业的创新与演变过程极其不同，而且它们在长期经济发展中的作用也不同，前者由于领先者较易长期保持优势，使其成为后发国家实现赶超和真正成为国际经济格局中强者的关键。

我国目前的创新政策并没有关注产业创新过程、产业差异以及不同产业在经济发展中的作用，实践中需要制定统筹兼顾的产业创新政策，在研发投入、创新成果和市场化这一创新链的关键环节中应有所体现，包括资金投入方式、管理方式及组织方式，以激发产业的创新潜能，同时可满足国家经济长期发展的需求，使“基于科学”和“基于技术”行业之间的关系得到正确处理。

(二)产业创新政策的作用

科技政策的演变特征表明，技术创新是核心内容，正如Oltra(1999)[9]认为的那样，技术创新政策的目的是支持技术和科学知识的创造、应用和扩散。遵循这一演化思想，产业创新政策可以解决以下问题：

1.解决市场失灵问题

产业创新关注的是产业发展的关键技术和共性技术的研发和扩散，其目的是提供大规模生产所需的工艺技术和装备技术，将在多领域内被广泛应用，可被共享并将对整个产业产生深度影响，因而这类技术的研发具有复杂性、不确定性、高风险性、回报周期长、投资需求强度大、溢出效应高的特点。如果完全依靠市场机制来调节，并不能保证资源得到最优配置，因此政策支持就显得尤为必要。

2.有效促进创新成果产业化

在产业创新系统中，参与创新的主体有：众多企业组成的企业群体、政府、科研机构、大学。对创新群体行为的有效激励，能有效促进创新成果产业化，提高产业的技术水平，加快产业结构调整和优化的速度，增强产业竞争力。

3.提高创新政策的实施效果

产业创新政策应该是围绕工业化进程中的需求变化而相应地调整重点，运用选择机制，推动产业创新政策演化，有利于提高政策实施的效果。一方面，根据一定时期内产业发展的方向、目标和重点技术领域，制定有针对性的支持政策，即通过产业政策引导科技政策；另一方面，其政策必须适应于特定的技术和产业结构环境，比如知识和技术的类型，或是技术的成熟度等[10]，否则政策将被淘汰。

总之，由于产业创新是以主导技术创新为核心，多种技术创新与之匹配，形成的技术创新体系，因此，产业创新政策是对产业的技术创新体系实施激励、引导、选择、促进与控制政策的总和，是保障产业创新和产业协调发展的重要手段。

三、我国产业创新政策发展现状

我国的科技政策，目前主要集中于技术创新参与者的微观层次和国家整体发展需求的宏观层次，产业创新政策却较为缺乏。与之相关的有：

(一)激励企业技术创新的政策

改革开放以来，我国相继出台了很多创新政策。80年代的火炬计划和科技型中小企业创新基金；1996年开始实施的针对企业的技术创新政策，在几家大型企业建立R&D中心，以及税收鼓励政策；2006年以来，围绕建设创新型国家和《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，政府部门制定了大量的配套政策，逐步构成了新时期的科技政策体系。总的来说，较全面，重点突出，对提高企业的技术创新能力起到了很大作用。但目前这些激励政策并没有与国家的发展战略、产业发展规划以及产业的技术特征相衔接，而是一种较普适性的政策，因而实践中的效果并不太理想。

(二)产业技术政策

产业技术政策是政府引导、规范和促进产业技术发展的政策，包括技术发展政策、技术引进政策、技术改进政策、技术商业化政策、技术标准政策等。我国目前正在实施的是由工业和信息化部、财政部、科学技术部、国家税务总局在2009年6月联合发布的《国家产业技术政策》。主要关注的是产业的技术发展，引导产业技术发展的方向，实现重大和关键技术的产业化，加快产业的技术进步，完成产业发展的战略目标，而对知识能力的积累、知识的流动以及促进技术创新的制度安排等方面重视不够[11]。

(三)产业的专项政策

从产业政策的性质和作用范围看，可以将其分为两类：一类属于政府的规制，具有共性，所有的经济主体都必须遵循，例如市场准入标准、竞争规则、关税政策、国际贸易规则等；另一类是带有特殊性的、针对个别产业制订的发展规划、投融资和税收等专项政策。

20世纪90年代开始，为了与新的发展阶段相适应，我国相继研究、制定并颁布了《九十年代国家产业政策纲要》、《汽车工业产业政策》、《水利产业政策》、《西部地区水利发展规划纲要》、《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》等几个专项产业政策。2009年，为应对金融危机，扩大内需，振兴产业和科技，国务院组织有关部门制定了十大重要产业的调整和振兴规划。十大产业分别是钢铁、汽车、造船、石化、轻工、纺织、有色金属、装备制造、电子信息和物流业。

虽然这些专项政策更加关注产业之间的差异，但归根结底，是服务于产业结构调整，而不是对不同产业在技术研发、转移和扩散过程中有针对性的支持政策。

(四)科技成果产业化政策

为了促进科技成果尽快转化和应用，中国相继出台了一系列法规和政策，并且伴随着社会经济发展、科技体制改革不断地调整相关政策。

目前，最具影响的是1996年10月1日开始实施的《中华人民共和国促进科技成果转化法》，这是一部与《科学技术进步法》相配套的重要法律，它确定了中国科技成果转化应遵循的原则，规定了促进科技成果转化应有的保障措施及技术权益的归属和分享。

1999年，国务院办公厅转发了科技部等七部门《关于促进科技成果转化的若干规定》，在鼓励高新技术研究开发与成果转化、保障高新技术企业的经营自主权、完善高新技术成果转化的环境三个方面做出了具体规定。

同时相关的政策法规还有：《关于以高新技术成果出资入股若干问题的规定》、《关于以高技术成果出资入股若干问题的规定》，以及《国家科学技术奖励条例》等。

科技成果产业化政策主要是针对转移和扩散这一创新环节制定的，虽然对我国的科技成果转化起到了一定的推动作用，但由于各创新主体并没有进行相应的有效布局，调整相应的运行机制，其执行效果还不尽人意。

如上所述，我国虽然相继出台了很多相关的创新政策，但还未形成真正意义上的产业创新政策。如果没有产业层次的技术创新政策加以引导，技术创新就会缺乏方向性，很难掌握未来科学和技术的前沿。

四、产业创新政策形成的机制模型

产业创新政策是由产业政策引导创新政策形成的。产业政策的根本目标是产业结构高级化，是通过产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策以及产业技术政策等实现的。产业结构政策处于核心地位，确定产业发展序列，其他政策主要是确保产业发展的序列，以实现产业结构优化的目标。

创新政策按照作用对象的不同，主要分为三类：一是作用于创新主体的内部体制，如科研机构改革、R&D激励制度、科技人员管理；二是作用于创新主体的外部效用，如高新技术企业建设、科技成果产业化、促进国家实验室向工业部门转移等；三是作用于创新主体的外部设施，如税收补贴、降低收入所得税和进出口税、创新补贴(政府采取直接拨款制度)、科技奖励、知识产权保护(一是对知识产权保密，二是对知识产权的保护如专利、版权或商标)、政府采购政策等。

在产业政策引导下，创新政策根据产业的基本属性和技术知识基础的不同，结合产业创新过程，进行有针对性的调整，形成的创新成果对产业结构升级存在着深刻的影响[12]，这种适应于特定的技术和产业结构环境的创新政策就是产业创新政策(其形成机制模型见图1)。

图1 产业创新政策形成机制模型

[1] 李建花. 科技政策与产业政策的协同整合 [J]. 科技进步与对策，2010(8)：25-27.

[2] 祁湘涵. 欧盟创新政策体系的发展及其对我国的启示 [J]. 科技管理研究，2008(10)：35-37.

[3] 伍德儒，胡昌德. 我国技术创新政策体系及其特征分析 [J]. 攀枝花学院学报，2010(4)：39-43.

[4] 赵兰香. 技术学习过程与技术创新政策 [J]. 科研管理，1999(11)：8-14.

[5] Kline S J. Rosenberg N. An overview of Innovation[M]//Landau R，Rosenberg N. The positive sum strategy: Harnessing technology for economic growth. Washington，D.C.：National Academy Press，1986:275-305.

[6] Franco Malerba. Sectional Systems of Innovation and Production [J]. Research Policy，2002，31：247- 264.

[7] Linsu Kim. Imitation to Innovation：The Dynamics of Korea’s Technological Learning[M]. Harvard Business School Press，1997：171-190.

[8] 林苞，雷家骕. 不同产业创新的差异与国家的科技政策 [J]. 工业技术经济，2012(9)：9-10.

[9] Vabessa Oltra. An Evolutionary Analysis of Technology Policy [M]//Cheltenham.Institutions and the Evolution of Capitalism.UK：Northampton，MA，USA. 1999：186-201.

[10] 金雪军，杨晓兰. 基于演化范式的技术创新政策理论 [J]. 科研管理，2005(3)：55-60.

[11] 孔欣欣. 部门创新体系：一个影响当今产业创新政策的重要概念 [J]. 科学学与科学技术管理，2008(2)：76-81.

[12] 杨大光，马彧崧.吉林省生态产业系统模式升级的路径探讨[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2013(6)：79-83.

[责任编辑：秦卫波]

Discussion on Some Problems in Industrial Innovation Policies

LI Chun-yan1，LIU Xiao-jing2，GAO Rui-jing1

(1.School of Business，Northeast Normal University，Changchun130117，China；2.Humanistic Management Institute，Changchun University of Traditional Chinese Medicine，Changchun130117，China)

Industrial Innovation Policy is an important development direction of science and technology policy，which is based on the concept of sectional innovation system，and renders the industrial innovation policy system of the main countries a very good application. Industrial innovation policy is in line with the growth law of the technology innovation.It can effectively solve the market failure and the problem of Innovations industrialization，and enhance the effects of the implementation of innovation policies，and therefore it is worth the attention of the relevant departments. Industrial Innovation Policy is guided by industrial policy，and formed by promoting innovation policies suitable for the specific technology and industrial structure.

Industrial Innovation Policies；Technology Innovation Growth；Formation Mechanism

2013-03-05

国家社科基金项目(12BJL079)。

李春艳(1964-)，女，吉林长春人，东北师范大学商学院教授，博士生导师；刘晓静(1983-)，女，吉林长春人，长春中医药大学人文管理学院讲师，东北师范大学商学院博士研究生；高瑞静(1982-)，女，河北定州人，东北师范大学商学院硕士研究生。

F019.3

A

1001-6201(2014)06-0001-05