预算监督：且行且努力

文/清为

预算监督：且行且努力

文/清为

2008年12月，闵行区人大常委会召开了全国首例针对次年政府预算项目的公众听证会。在“领头羊”的带动下，宝山等区县人大常委会也快步跟上。全口径预算监督的大道已开辟，如何走好？尤需回顾与展望。

闵行：看懂能审多招并举重视制度真用制度

让代表看得懂。2008年开始，闵行区人大常委会对细化预算报表提出了改进要求，实现了从“一张纸”到“一本书”的转变。但代表反映，预算报表太厚太专业，没时间看，也看不大懂。到2009年预算报表就已精简到90页左右，包括几个总预算表和各个部门的具体预算安排。部门预算每个部门一页纸，以图文并茂的方式呈现出来，包括部门近3年预算安排、本年度预算支出构成情况等。代表予以肯定。

同时，各部门的详细预算安排，可以通过人代会期间专门设置的电脑查询。还向各代表团发放了几套“部门预算分报告汇总”资料，每个部门的上一年度预算执行情况和本年度预算安排都有比较详细的文字说明。

让代表“能审”。除了加强代表培训，常委会还于2009年成立了人大预算监督专家咨询组，2013年组织召开“关于加强人代会期间预算审查监督”专题研讨会，邀请专家对人代会期间预算审查监督程序设计、审查经验技巧等进行深度研讨。

组织代表全程监督。2013年，邀请64名人大代表组成预算监督小组，动态监督16个政府部门的预算执行情况。推动政府对2014年区级预算项目开展绩效前评估，组织代表参与2012年预算项目绩效后评价、2013年预算项目绩效中期评估，使预算项目绩效监督更趋完整。近年来还成立了16个由代表组成的专门小组，对口政府预算单位，常年跟踪检查其预算执行状况。

多招并举。除了召开政府预算项目的公众听证会，2011年起，闵行区人代会安排政府部门负责人专门就预算问题回答代表询问。2012年开始，专场咨询名称改为专题询问。此外，闵行还创新形式，对部分公共预算项目执行效果进行绩效评估，在此基础上，对预算额度超过2000万元的公共服务项目的必要性进行“预评估”。

制度护航。2008年12月，闵行区人大常委会通过了《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》，规定：预算修正案的范围限于预算项目或科目，避免修正整个预算草案；提出增加支出的修正案，应当相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案，以保持总预算的平衡；财政预算审查委员会应当对修正案进行研究、分析，提出初步审查意见，修正案由大会主席团审查并决定是否列入大会议程；对交付表决的预算草案，有修正案的，先表决修正案，再就关于预算的决议草案进行表决。此外，2008年常委会还审议通过了《闵行区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》，2013年审议通过了《闵行区人民代表大会常务委员会听证办法》等，并对预算审查程序安排作了一系列改进。

代表没有把制度当成装饰品。2012年1月闵行区五届人大一次会议上，钱天信代表领衔提出《关于调整会议、课题等六项预算项目的修正案》，经大会表决通过。

审议要有用。如，区人代会在审议2010年政府预算草案时，常委会根据听证意见以及常委会会议审议情况，向区政府提出取消该年度“劳动关系和谐企业创建”的项目预算，共涉及资金5000万元，最终区政府采纳了常委会审议意见。

宝山：重点突破解剖麻雀把预算拿到阳光下

宝山区人大常委会预算监督的特点是善用四两拨千斤。

预算监督专业性较强，尤其要避免眉毛胡子一把抓。宝山区人大常委会对重点专项资金使用情况进行调研，跟踪剖析重大政府投资项目资金管理使用情况。2012年，对区镇财政转移支付资金管理使用情况进行监督，对全区九个镇的区对镇财政转移支付、税收返还以及各镇财力安排使用等情况进行调研，进一步完善区对镇财政转移支付制度。还就教育事业经费合理使用情况和政府投资项目资金的管理使用情况进行监督，在区人大常委会会议上，首次听取和审议了区政府关于政府投资项目的计划安排与执行情况。

2013年，常委会采取“解剖麻雀”的方法，选取两个较有代表性也是代表很关心的政府投资项目进行调研。一是赴大场医院调研医院迁建项目建设和资金管理情况，二是联合城建环保工委赴区建交委调研吴淞大桥加固抢修项目建设和资金管理情况，进一步加强政府投资项目管理，提高预算执行率。

解决代表看懂能审的问题，也许仍需假以时日，怎么办？充分利用阳光作为防腐剂。在推进财政和审计信息公开工作上，换届以来，常委会财经工委一以贯之，继续积极与区财政和审计部门协调，细化提交区人代会和区人大常委会审查批准的计划、预算草案，完善预算体系，稳步推进财政和审计信息公开工作。2013年全面落实部门预算提交区人代会审查，财政总预算、本级预算、部门预算和财政专项资金预算向社会公开。截至2013年7月中旬，宝山区总预算、区本级预算已在区政府门户网站和区财政局网站公开。有53家部门公开了部门预算，区政府5个委办局和5个乡镇已联动公开中央和市级财政专项资金共52项。同时，在今年常委会的工作要点安排上，对2013年听证会上代表们提出的意见建议落实情况，常委会财经工委还将专门前往相关部门进行调研了解。

过去，预算一直是比较神秘和敏感的问题，大家都小心翼翼地尽量避免谈论。而这几年实践下来，代表可以就预算问题向政府领导提出质疑和询问，政府领导也能很平等、很积极地作出回应。政府领导和人大代表的民主意识在逐步增强，观念上有很大的进步，为推进人大的实质性监督营造了很好的环境和氛围。

乘数效应：推进民主法治推动政府管理方式转变

在闵行区5年多的预算监督听证历史上，预算项目被当场“关掉”的案例也不少。闵行、宝山等区县人大常委会在预算监督方面的探索，其成效不仅限于其本身。

“过去，预算一直是比较神秘和敏感的问题，大家都小心翼翼地尽量避免谈论。而这几年实践下来，代表可以就预算问题向政府领导提出质疑和询问，政府领导也能很平等、很积极地作出回应。政府领导和人大代表的民主意识在逐步增强，观念上有很大的进步，为推进人大的实质性监督营造了很好的环境和氛围，也是全区民主和法治进步的一个有力证明。”闵行区人大工作研究会理事顾宏平如是说。

亲历改革全程的闵行区人大常委会副主任凌耀松则不认为预算听证是“改革”，而是落实预算监督的法定职责。

代表的审议意见融入了预算，预算项目在实施过程中就更符合实际。“这已经超越了简单意义上的财政改革。”复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠评价说，“更多的是政府管理方式的转变。通过预算改革，推进了行政方式的变革。”

问题仍存在：坚持改进勇气

凌耀松认为，预算监督的探索，距离真正的理想状态，前路依然漫长。他说：“但我们能做的，就是坚持。”

问题仍然存在。有些代表认为，预算看不懂的问题没有完全解决，监督的针对性和实效性还有提升的空间。从另一个方面讲，虽然具备了一些条件，但也有些代表没充分加以利用，有点“事不关己”的感觉。为此，除了加强代表培训等，闵行区人大常委会今年还将推动《闵行区人大常委会关于设立财政预算监督员加强部门预算监督的工作办法》，首次建立预算监督员机制，结合安排，组织相关预算监督员小组全程参与2014年财政预算项目绩效评价前评会；探索财政资金竞争性分配，即预算中确定投入的财政补贴，在补贴到具体单位或企业时，需由各家申报，经财政部门、专家包括人大代表评审后，方可决定补贴发放比例和力度；建立预算听证会公众代表库，完善公众代表结构，提高专业人员比例，对听证项目加强跟踪监督等。

有关专家认为，加强预算监督，关键是要得到党委的支持，政府的配合，重要的是，要深化对党委、人大和政府之间关系的认识，完善相关机制。而人大也要增强依法履职的勇气。