论农民金融发展权及其制度构建

廖丹

内容摘要：从权利属性考察农民金融发展权，其具有宪法基本权利属性。作为金融领域农民享有的基本权利，其权利体系包括金融借贷权、农业保险权、合作金融权。文章指出，在农村金融法制建设上，应主要围绕农民金融发展权进行制度构建，制定并完善包括农村土地流转法、农业保险法和农村合作金融法等在内的各种农村金融法律制度。

关键词：农民金融发展权 权利属性 实质公平 制度构建

农民金融发展权是农村居民作为社会成员在金融发展领域以获得金融发展机会和分享金融发展成果为目的利益的权利，其权利属性经历了从公民私权利到公民宪法基本权利转变的历史过程。随着农村金融体制改革的不断深化，越来越多的学者开始关注农民金融发展权益保障问题，从理论分析和社会实证角度出发，论证农民金融发展权保障之于农民及农村经济发展的重要意义。但农村金融体制改革步履维艰，农户资金需求无法满足的现状一再表明，重申农民金融发展权的宪法权利属性以及强化国家义务，是实现和保障农民金融发展权的重要条件和基础。

农民金融发展权的产生及基本权利属性

（一）农民金融发展权的产生与发展

金融发展权反映了人与资本共生、共存的行为方式，但成为具有法律意义的客体，农民金融发展权的形成也经历了一定的社会经济发展历程。

首先，农民金融发展权的产生与发展以金融资源分配不平等为条件。市场经济体制下，作为一种稀缺性资源，资金供给者希望通过贷出货币来获得财富增值，资金需求者希望通过获得资金换取对其他社会资源的使用权。此稀缺性决定了法律确认及保障公民合法金融权益的重要性，而金融资本的“趋富”性决定了衡平稀缺金融资源分配的国家义务性。我国长期以来“城乡二元”建设，扩大了城市与农村金融资源分配的不平等，这种金融资源分配上的不平等，直接导致了城乡金融发展成果享有上的不平等。正是在此基础上，农民金融发展权才成为制约农村建设、农业发展以及农民增收的关键性权利瓶颈之一。

其次，农民金融发展权的产生与发展以金融产业产生发展为时代背景。金融发展权并不是在所有社会制度都存在，必须依赖于特定社会历史发展才可能产生。传统农业生产方式决定了劳动力、土地资源和生产工具才是决定农业生产力高低的关键，而资本在传统农业生产中所起的作用十分有限。但随着社会不断发展，农业生产方式发生了巨大变革，产生了新的生产要素——资本。农业生产规模扩大、农业生产技术创新、农业产品营销都离不开资本要素。新的社会发展时期产生了新的权利主张，于是金融发展权就成为人们满足自身发展的又一重要权利形式。

最后，农民金融发展权的产生与发展以人权理论不断发展为思想基础。从美国《独立宣言》到联合国《发展权利宣言》，人权经历了以个人自由权为核心的第一代人权，到以社会权为核心的第二代人权，再到发展权等第三代人权的发展历程，金融发展权作为公民平等享有金融发展成果的权利，其实质是人们在金融社会里的权利主张和权利积累的结果，是“一种应有的基本生存权利”，理应归属于人权范畴，得到宪法确认和保障，当然也包括农民的金融发展权。

（二）农民金融发展权的宪法基本权利属性

研究农民金融发展权的宪法权利属性，必须首先从宪法追溯其源。作为一种新型权利主张，农民金融发展权符合宪法基本权利内涵：第一，农民金融发展权是农民享有的宪法社会权利与经济权利的融合。世界上大多数国家都将经济发展作为国家基本职能之一，赋予公民要求政府保障人民群体间平等发展的权利，亦即要求宪法应对农民与其他社会主体实行无差别的金融权益赋予和保障——这是农民作为社会成员所享有的宪法社会性权利的表现；而国家通过农业银行、农村信用合作社等金融机构，对农业发展、农民增产增收发放的贷款、补助等金融服务，则是农民享有金融发展权的宪法经济性权利属性表现。农民金融发展权作为资本时代的特别产物，典型地体现了农民应享有的社会权利与经济权利的融合。

第二，农民金融发展权体现了公民权利与国家义务的融合。作为国家公民，农民希望国家通过创新农业金融服务机构、增加国家补助等措施实现自己的金融权利；相对应的，采取制度上、经济上的措施，帮助农民获得生产、生活的资金需求，是国家应承担的基本义务。当然作为社会发展中的弱势群体，农民金融发展权在权利、义务的配置上，农民应享有的权利要优于应履行的义务；国家应承担的义务要优于国家应行使的权利。

第三，农民的金融发展权是农民享有的宪法权利和人民基本权利的融合。一般来说，西方学者认为人民的基本权利的外延要大于宪法中所列举的“人权”。亦即，即使宪法未做明确列举，也不能剥夺某项权利的基本权利属性。如本文提出的“农民金融发展权”，就是基于农业发展和农民自身发展目的，农民要求平等享有金融发展成果的权利主张。随着经济社会的发展，对于公民的基本权利，国家不能只承担消极的不作为义务，更应承担积极的保障作为义务。从这个意义上说，农民的金融发展权属于宪法权利范畴。

农民金融发展权的权利内涵

“农民权利体系的构筑必须建立在农民财产权的基础上”。依据农民在生产经营中从事的各项金融活动，农民金融发展权的权利内涵应包括以下几方面：

（一）农民金融借贷权

农民金融发展权首先要从满足农民货币需求开始。从目前我国农村金融资源配置制度来看，主要还是以政策性贷款为主，商业贷款很少或几乎没有，远没有达到推动农村金融发展的目的。农民金融借贷权就是要构筑一个专属于农民身份的、兼具政策性和商业性货币配给的经济发展权利。

从权利内容上看，包括：第一，国家政策性贷款权。即以国家信用为基础，对农民、农业经济组织发放的特殊贷款，在农民可获得的金融资源体系中居于基础性地位。保障农民金融发展权，首先要保障国家向农村发放的政策性贷款，要在其广度和深度上有所突破，即一方面增加发放农业政策性贷款的银行机构数量，扩大农业政策性贷款业务涵盖的地域范围；另一方面增加政策性贷款产品类别，扩大农业政策性贷款的受益人群。endprint

第二，银行等金融机构商业性贷款权。即银行等商业机构运作以私人信用为基础，遵循盈利目标，依农民申请而发放的商业性贷款。保障农民金融发展权，一方面要完善土地产权制度，明确土地的资本使用价值，使之能成为农民获取商业性贷款的财产基础；另一方面国家要通过产业政策和财政政策，引导商业银行等金融机构向农村提供金融资源，如对商业机构的农业融资业务给予政策和税收优惠，满足商业机构的盈利需求。

（二）农民农业保险权

农民的农业保险权从性质上分析，它是一种社会本位权，具体表现在：从法律利益看，农业发展除了涉及农民自身利益外，更多涉及的是社会利益，因此农民农业保险权不是单纯的农民私人权利，需要借助国家公权力保障才能实现，是一种“私权公法化”，而在法律上就表现为“私法公法化”；从保护对象看，农民农业保险权虽然直接保护的是农民在农业生产中因遭受风险造成的财产损失，但是无形中保护的是农业生产发展秩序，且后者的保护意义明显大于前者，这就是“社会利益优于私人利益”的体现。

从权利内容上看，具体包括：政策性保险权。国家应设置相应的农业保险业务准入门槛，开展分层次的农业保险业务，对于一些关系国计民生或生产风险性过高的农业生产项目，限定必须投保且只能由国有保险公司承保，国家划定政策性保险与商业性保险的业务分界并向保险公司提供一定财政补贴。

商业性保险权。农民、农业经济组织可以依据农业生产风险大小，自主自愿向依法设立的商业保险公司投保；保监会负责监管保险公司的农业保险业务运作；国家涉农部门按其分工职责、合力推进商业性农业保险的开展；国家财政和税务部门则给予财政支持和税收优惠。

农民互助保险权。农民互助保险权的行使，一是要国家立法，准确定性农业互助保险组织的法律地位；二是要保监会制定专门政策，积极引导和严格监管农业互助保险组织的经营，防止出现违规违纪保险经营行为；三是要加大国家财政补贴，提高农业互助保险组织的经营能力和抵御风险能力。

（三）农民合作金融权

农民合作金融权本质上是一种社员权，是确保农民作为农村经济发展主体地位的一种社团内生性权利，其基本属性是“合作”和“金融”，即集中社员的闲散资金，依据“社员所有、社员管理、社员受益”的合作制原则，向农民提供生产性资金支持。

从权利内容上看，农民合作金融权包括：内部合作金融权，即农村金融合作组织、农村生产经济组织及其社员之间的资金融通权利，这是依据社员身份享有的金融服务权利。目前除农村信用合作社、农村资金互助社外，其他农村生产经济合作组织一般没有资金互助业务，这主要是出于防范金融风险的目的考虑，但实际上赋权并不会增加爆发金融风险的几率。李昌平老师甚至认为，维护宪法赋予农民的平等发展权，就要优先“保障农民组织金融合作的权利”。

外部合作金融权，即农村金融合作组织之间、农村生产经济组织之间以及他们相互之间的资金融通权利，这是依据合作、互助原则享有的金融互助权利。虽然现有农村金融体制下，我国法律基本不允许农村生产经济合作组织之间开展资金互通活动，但从理论上说，允许开展外部合作金融，既有利于增加农村金融供给，又有利于完善农村金融体系建设；从实际上说，允许开展外部合作金融，既有利于将农村民间借贷行为“合法化”，进一步创新农村金融合作组织形式，又有利于促进农业生产产业化，提高我国农业生产水平。

农民金融发展权的立法不足

（一）宪法上缺乏明确的发展权规定

通过我国宪法中公民基本权利规定与国际人权公约规定的对比，我国当前宪法中对公民发展权问题一是没有明确其人权属性，二是没有将其作为公民基本权利进行列举，所以导致农民金融发展权在立法上不被承认，实践中的各种侵害行为的法律追责缺乏宪法依据，农民金融发展权保障缺乏刚性立法。

（二）农地产权制度尚未建成导致农民缺乏金融发展的资本要素

目前我国有关土地的法律法规中都仅确认了土地的财产权属性，但此种财产权是一种不完整财产权，特别是土地经营使用权的市场化、资本化运作得不到法律的有效支持，如农地抵押、农地担保等农地流转活动，土地承包经营权既无法有效融合农村金融体制，因此“异化”的土地产权制度成为农民融资的“拦路虎”。

（三）农村保险立法不完善导致农民难以享有风险保障权益

农业保险作为准公共产品，离不开国家和政府的大力支持，将农民农业保险保障权益用法律的形式固定下来，是有效实现和保障农民金融发展权的重要表现。但首先，我国目前还未有一部统一的《农业保险法》，而2013年实施的《农业保险条例》立法效力不高；其次，对农业保险机构的组织形态，立法限制过多，不利于农业保险机构的创新；再次，国家在保障农民风险权益方面的法律条款中提倡性规范过多，实体性义务规范不足；最后，农村保险与农村信贷缺乏立法耦合机制，两者的切割不利于农村金融体制的完善，也不利于农民金融发展权的实现。

（四）农民及其农村经济组织之间的金融合作活动缺乏法律支持

村民之间、村民与农村经济组织之间以及农村经济组织相互之间就农业生产的资金融通开展金融合作，在农村是非常普遍的一种合作金融活动，但是目前立法对此均持否定态度。实际上农村是一个成员固定、资源匮乏的封闭式生产、生活环境，因此外向性金融活动弱于内向性金融活动，允许并支持农村开展金融合作对于实现农民金融发展权有着现实意义。

农民金融发展权的制度构建

在以经济发展为中心的社会主义经济建设背景下，农民权益保护在金融领域的突出问题就是农民金融发展权的缺失。要构建城乡和谐社会，从某种意义上说，就要在城乡居民权利平等的基础上，制定和完善农村居民权利保障的制度体系。

（一）农村土地流转法律制度

第一，立法确认土地承包经营权的物权属性。农民以土地进行抵押、出租、转包甚至信托，都是基于土地用益物权的经济属性，允许农村土地流转，对于农民金融发展权而言，其作用在于扩大农民金融借贷能力。因此要在《物权法》、《担保法》、《土地管理法》等法律中承认农地使用权的物权性质，赋予土地资本功能。endprint

第二，构建科学合理的土地评估机制。从农民角度出发，土地评估机制可以准确量化土地资本价值，防止土地价值弱化；从金融机构角度出发，无论是政策性金融机构还是商业性金融机构，其决策都要建立在商品价值规律基础之上，土地的抵押价值是金融机构是否借贷以及借贷多少的重要标准。

第三，建立土地流转市场监管制度。随着国家对土地流转的放开，必然会有新的土地流转方式出现，因此有必要将土地流转形式法定化，以便防止名为土地流转，实为土地买卖的非法流转现象出现。此外为防止被流转土地“非农化”造成的农业生产风险，国家有必要对受让土地一方使用土地的用途进行限制。同时对受让土地当事人的资格进行限制，防止土地流转到“炒地”者手中，维护土地的生产效用。

（二）农业保险法律制度

第一，农业保险应单行立法。2013年实施的《农业保险条例》在农业保险组织主体资格、政府财政保障、大灾风险分散机制等方面已经做出了较为全面的规定，但因属于行政规章，效力不高，且农业保险有其特殊性，为避免与其他社会保险和商业保险相混淆，理应单独立法。这不仅有利于提高农民参与农业保险的法律意识，而且有利于降低风险，更好地推动我国农业保险事业持续发展。

第二，继续推进农村农业合作互助保险组织发展，构筑以农村合作互助保险组织为基层，涵盖农村互助保险组织、商业保险公司和政策性保险公司在内的多层次农村保险经营组织体系。同时为进一步推进农业合作互助保险组织的发展，中央及地方政府应加大保险费补贴、保险费率优惠等财政支持力度。

第三，尽快建立农业保险与农业信贷的耦合机制。梁春燕（2010）认为，在农村信贷市场引入农业保险，可以实现农村信贷的“帕累托改进”。首先，两者的客户群都是农民及农村经济组织，且经营风险都与农业发展密切相关；其次，两者的功能相似，都有融通资金的金融功能；最后，两者的发展具有互促性，农业保险可以为农业信贷提供担保，降低农业信贷机构贷款风险；农业信贷机构也可以与农业保险机构进行资源共享。

第四，要完善农业再保险制度。完善我国农业再保险立法，首先要明确农业再保险的主体身份；其次要扩大农业再保险的范围，除了大灾再保险外，也要完善常规农业再保险制度，将农业生产的日常性风险与偶发性风险都纳入农业再保险范围；最后还是要加大政府对农业再保险的财政支持。

（三）农村合作金融法律制度

第一，健全农村合作金融法律，出台统一的《农村合作金融法》。农村合作金融在农村有广泛的社会基础，为缓解城乡二元金融体制所造成的农村金融资源供给不足现状，农民一般会选择通过正规或非正规的农村合作金融组织来实现资本融通目的。因此为规范农村合作金融组织与资金需求者之间的融资行为，统一出台《农村合作金融法》是必要的。首先应明确农村合作金融组织性质，将其定位为独立的企业法人；其次将农村民间非正式金融组织依法改制纳入农村合作金融组织体系内，实现农村金融资源整合；最后依法明晰社员与合作金融组织之间的权利义务，推动农村合作金融组织持续发展。

第二，赋予农民专业合作社开展内部金融合作的权利。农民专业合作社开展内部金融合作，将农村产业资本与金融资本结合起来，一方面增加了融资途径，缓解农民专业合作社发展资金不足问题，有利于农业生产合作社扩大产业化经营规模和产品精细化加工；另一方面降低了融资成本，提高了农民专业合作社的自身实力，增强其参与市场竞争的能力。

第三，健全农村合作金融监管体制。鉴于农村合作金融的特性，其监管应有别于其他商业金融监管。首先在市场准入监管方面。目前根据银监会的规定，农村信用合作社的设立资金标准是100万，农村资金互助社为10万-30万，且社员必须为农户或农村经济组织，不允许非农村民间资本进入。这样不利于农村合作金融组织规模的扩大，因此要适当放低门槛，允许民营资本进入；其次在业务监管方面。目前农村信用合作社和其他农村合作金融组织主要从事对社员的存款、贷款及资金结算等“支农”性金融服务项目，过于单一的服务项目不利于提高农村合作金融组织的经营效率，因此要适当放宽业务限制，准予其开展除购买国债、金融债券外的其他金融服务项目，如向非社员吸收存款等，以实现“非农养农”；再次由于农村合作金融组织内部管理结构远不如商业银行等金融机构完善，因此在风险监管方面，还要对农村合作金融组织内部管理结构建立权力监管机制，防止因权力失控带来金融风险；最后在退市监管方面，对于出现经营危机的农村合作金融组织的退市目前立法尚无相关规定，如农村资金互助社，但依循党的十八届三中全会决议精神，市场主体的准入、退出机制要减少政府干预色彩，引入市场竞争要素。农村合作金融组织的退市机制也有必要根据其发展状况，以经营效率市场评价为依据，创设差异化的退市监管模式。

结论

在以经济发展为中心的社会主义经济建设背景下，农民权益保护在金融领域的突出问题就是农民金融发展权缺失。要使农民真正实现平等金融发展权利、享受社会金融发展成果，国家除了要切实履行尊重、保护、实现农民金融发展的义务，更要从具体制度上完善农村金融法律体系，包括土地流转法律制度、农业保险法律制度和农村合作金融法律制度。

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