雾霾治理的政策体系研究*——以南京为例

李桂华 马建珍 甘文华

（中共南京市委党校 江苏 南京 210046）

雾霾是气象学中对雾和霾组合形成的天气现象的名称概括。近年来，雾霾持续频繁发生，程度日益严重，对人类赖以生存的环境造成了破坏性影响，对人们的身体健康和生命安全构成了严重危害。从公共危机管理学的视角判断，雾霾使公众利益严重受损，其持续性和破坏性已超出了一般天气现象的范畴，应属典型的公共灾害。同时，雾霾还表现出明显的区域性特征，集中爆发在工业化快速发展的城市和地域。南京作为中国经济最发达区域长三角地区的中心城市，就是极具典型性的“重霾区”。近几年，南京雾霾指数PM2.5频频爆灯，超过红色预警，治理雾霾的任务十分艰巨。而且，在环境保护已成为新一届政府重要职责的共识下，地方政府治理雾霾的责任更加重大。某种意义上，雾霾考验着地方政府的治理能力和水平，是当下亟待破解的难题。本课题在与市环保局、市气象局等相关职能部门调研的基础上，对南京雾霾的来源和产生的原因进行分析，通过构建“三位一体”的治理框架，设计常态化治理和应急管理“双管齐下”的政策体系，立足为南京地方政府治理雾霾提供有针对性的政策建议。

一、雾霾来源追踪

在气象学意义上，“雾”和“霾”是有区别的，两者之间最主要的区别是水分含量的大小，一般地，水分含量达到90%以上的叫雾，水分含量低于80%的叫霾;80%－90%之间是雾霾的混合物。雾霾的危害为大众所熟知，治霾已经成为社会的共识。

治理雾霾的首要问题是对雾霾源进行解析，这也是最大的困境所在。目前，尚未有权威数据来支撑雾霾的具体来源。据称，①南京将启动对雾霾成份来源的追溯，从而“对症下药”降服雾霾天。中科院曾发布过北京的雾霾源解析报告，但随即就受到诸多质疑。②雾霾的成份会因地区、季节的不同而不同。即使像中科院这样的权威部门发布的报告，也未能得到广泛认可。那么，我们研究雾霾治理的课题是不是在第一步就迈不出去了呢?答案是否定的。因为我们在对雾霾的政策治理研究时，不需要对雾霾源进行非常精细的解析。目前对雾霾的主要来源，基本已经达成共识，分歧主要是某一种来源占多大比重。我们的政策目标是减缓、直至治理雾霾。事实上，这并不需要对哪种成份占多大比重有非常精准的掌握。无论是南京青奥期间的“水晶天”，还是北京的“APEC蓝”，都是在所谓的“没搞清楚雾霾来源”③的情况下出现的。南京和北京都采取了类似的措施:工地停工、工厂限产、减少汽车上路数量、周边区域协同治理，等等。因此，我们在这里要做的工作，是对雾霾的来源做方向性和一般性概括。

当前对雾霾分类的方式主要有三种:第一种是从成份的角度，雾霾源可以分为粉尘、有机物、花粉、重金属、火山灰、碳黑、硫酸盐、硝酸盐、氨盐、海盐等;第二种是从构成上，雾霾源可以分为自然源和人为源，固定源包括土壤扬尘、海盐、植物花粉、孢子、细菌、自然灾害（火山、尘暴）等，人为源则包括固定源（化石燃料燃烧、生物质燃烧、垃圾焚烧、油烟、焚香、鞭炮、金纸、吸烟等）和流动源（交通工具排放、运输扬尘、建设扬尘、化肥农药挥发、养殖废气、工业喷涂等）;第三种是从形成地的角度，分为本地源和外地输入。

从目前已发布雾霾源的地区来看，北京的雾霾源解析报告显示，区域传输贡献约占28% －36%，本地污染贡献中，机动车、燃煤、工业生产和扬尘分别占了 31.1%、22.4%、18.1% 和 14.3%，餐饮、汽车修理、畜禽养殖、建筑涂装等其他排放约占PM2.5的14.1%。即使只相距100公里，天津的源解析结果却与北京有着不小的差异，扬尘是城市PM2.5的主要来源，占比30%，其次是燃煤、机动车、工业生产。石家庄市的源解析报告显示，燃煤是PM2.5的最大来源，占28.5%，工业生产占25.2%，扬尘占22.5%，机动车占15.0%，其他生物质燃烧、餐饮、农业等占比8.8%。上海的解析结果则是工业和交通，工业包括15.4%的工业工艺过程排放、10.2%的工业锅炉和炉窑排放、7.3%的电厂排放;交通主要是机动车和船舶飞机，占25.8%。其它为10.4%的扬尘、5.4%的民用涂料和餐饮、3%的农业和生物质、1%的海盐和植被，以及21.5%的上海以外区域的排放。

综合以上来看，当前雾霾的主要来源还是以人为活动为主。由于我国东部地区的城市基本经历了相似的发展模式，南京的雾霾源虽没有专门的研究报告发布。但我们基本可以分成如下几类:一是工业污染源。由于重化产业占比较大，对煤的消耗量较大。据统计，南京一年消耗的标准煤超过3000万吨，超过北京的标煤使用量。而在化石能源中，煤的污染最高。从行业来看（表1），能源消耗主要是在电力、热力的生产和供应业、化学原料及化学制品制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、石油加工、炼焦及核燃料加工业等行业。也就是说，重化工业是南京雾霾源的主要供应者。二是尘土颗粒物。南京在青奥期间采取了工地停工的措施，停工的当天就出现了晚霞。对空气质量的改善效果明显。因此，可以认为，尘土颗粒是南京的雾霾源之一。三是尾气。有研究表明，机动车尾气排出的全是 PM2.5，而PM2.5又是雾霾的主要来源，南京单位面积机动车保有量较大，每5人拥有一辆汽车，④因此，来自机动车的尾气也是雾霾的主要来源之一。除了以上三类，南京的雾霾源还包含外来输入成份。

表1 南京市主要能源按工业行业分组消费量占比（2012年）

续表

二、南京雾霾产生的原因分析

如同对雾霾源的探究一样，关于雾霾产生的原因，严格的说这是一个科学问题，需要有科学的试验和论证来支撑。但我们同样可以说，这是一个经济社会问题。是由经济社会发展的模式决定的。如果严格地从技术的角度来分析，很可能会陷入无休止的争论之中，反而无助于问题的解决。因此，我们试图从经济社会的角度对南京雾霾产生的原因做一分析。

（一）工业化所处的阶段和当前的经济结构

一般认为，南京工业化处于中后期阶段，但目前的传统产业占比仍然较大。更重要的是，雾霾等污染现象的污染物具有累积性，即当前出现的问题可能是由历史原因造成的，在因和果之间有“时滞”。南京传统的支柱产业是化工、钢铁、汽车、电子。前两大产业的能耗和污染都较重，并形成了历史积累。虽然我们的产业转型已经出现了“节点性胜利”，即战略性新兴产业比重首次超过钢铁、石化两大传统产业。但从整体产业结构来看，我们目前的发展消耗依然较大，污染依然较重。工业化所处的阶段，以及面临的城镇化任务，决定了我们过去、现在，甚至将来一段时间还需要有大量的投资、建设和拆除工程。这就不可避免的要产生污染物排放。当工程量较大，尤其是集中上马时，雾霾天出现的概率就较大。

（二）当前大量工地同时开工及某些道路尘土裸露较大

由于近年来南京城区施工量较大，工地和道路扬尘对污染的贡献占了较大比重。正因为如此，在我们面临青奥等重大赛事的时候，把工地停工作为一项重要措施来实行。实践也证明，这样的管制措施对PM2.5的遏制起到了非常有效的作用。工地扬尘与道路扬尘产生的原因可能并不完全相同。工地主要是因为施工不规范，对已有制度的执行不力造成的。道路主要是由道路的类型，如沙土路等，如果再有大的渣土车在这样的道路上快速通过，就容易产生较大扬尘。

（三）机动车保有量较大特别是工程车行驶量较大

机动车的大量使用增加了空气中的PM2.5数量，南京目前机动车保有量170多万辆，加之道路拥堵，使得机动车在低速形式状态下更容易产生污染。城市的空气以及城市的道路大概相当于“公地”，及在没有产权界定的情况下，任何人都可以上路和向大气中排放尾气。没有任何一个人有动力区减少自己开车的次数，虽然他知道大家都挤到路上的结果，就是一起无路可走。但“公地的悲剧”在这里出现了。每天早晚道路的拥挤，加剧机动车尾气的排放量，也加剧了雾霾产生的概率。

（四）外部输入性原因

在对雾霾产生原因的分析中，有一些可能具有特殊性，如焚烧秸秆。一方面，很多人质疑我们千百年来一直在焚烧，为什么到今天变成一个污染行为了?另一方面，我们南京对于禁止秸秆焚烧的执行力度是非常大的。近几年，在南京的地域上，大面积焚烧秸秆基本比较少见了。那么，秸秆焚烧还是南京雾霾产生的原因吗?对第一方面，以前我们焚烧秸秆并不像现在这样一次性大面积焚烧，一家一户的做饭燃烧污染会消解掉。另一方面，虽然南京大面积焚烧秸秆行为管控的比较好，但污染据有流动性，外地焚烧同样会对南京雾霾的产生有贡献。因此，外部输入也是南京雾霾产生的原因之一。这也是现在一再强调雾霾等污染问题区域协调治理的原因所在。

（五）深层原因分析

综合以上几个方面，如果我们再对雾霾产生的原因深究一层可以发现，以上四类是直接原因，背后存在的是体制性原因。主要是以GDP为主的考核标准，和财政体制问题。作为地方政府，在考核指挥棒下，只能大量、快速推进建设工程。为什么在污染较重的背景下，各地仍然钟情于上大项目、大工程?为什么几乎所有的大城市都把汽车产业作为重要的产业来发展?为什区域间在治理雾霾这个问题上很难推进?因为大项目、大工程可以带来快增长，而后续的管理、治理是要花钱的。所以重建设轻管理的现象普遍存在。因为汽车生产有较长的产业链条，特别是汽车的消费，不仅有消费税，更有后续不断的消费量，如汽油、路桥费、保险、维修等等，会贡献GDP。地方政府之间在雾霾治理上往往“口惠而实不至”，原因也是出在GDP考核上。要采取措施，就意味着减少GDP，这对地方政府是没有内在动力的。虽然南京在考核标准上不断降低GDP权重，甚至对部分区域不考核GDP。但污染具有区域性特征，只有从全局的角度来改变体制性原因，才能真正解决雾霾污染问题。

三、南京雾霾治理体系构建

（一）“三位一体”的治理框架（见图1）

图1 “三位一体”的雾霾治理框架

1.治理理念

第一，雾霾治理是一项长期的系统工程。雾霾产生的成因极具复杂性，有生产的、生活的，有自然的、人为的，有全国的、区域的。因此，治理雾霾具有极大的困难。同时，雾霾是因发展而产生，是在长期的经济发展中产生的顽疾，当前，在我国工业化尚未完成的发展阶段，雾霾产生的根源非但没有消除，还存在着边发展边污染的隐患，这样又进一步增加了治理难度。所以，治理雾霾绝非一朝一夕之功，应把雾霾治理当做一项长期的系统工程。作为地方政府，必须避免急功近利的“短频快”项目，忌“马上”工程，克服忙于出政绩、唯GDP而论的思想，坚持并落实可持续发展、绿色发展理念，做好打持久战的准备。国外的经验也证明了这一点，洛杉矶由一个雾霾严重城市到今天成为美国空气质量最好的城市之一共花了50多年时间，英国伦敦也是用了几十年时间脱掉了“雾都”的帽子。在这个问题上，南京更应做好充分的思想准备，特别是在南京经济多项指标全省排名靠后的现实面前，更不可为了眼前的经济利益和官员政绩而牺牲了公众长远的公共利益和身体健康。

第二，政府主动承担责任。雾霾的发生有天气原因和季节特征，在风雨天气和春夏季节，PM2.5易吹散不沉积，空气质量好，容易造成依赖天气驱散雾霾的心理。同时，南京特殊的“簸箕”型地形地貌不易散发雾霾也容易成为治理困难的“正当”理由。实际上，雾霾根本上是大风吹不走、晴天晒不掉的特定发展阶段的必然结果，依赖天气侥幸躲避的心理本身就反映了面对雾霾的一种无奈，地形地貌因素也不过是不愿面对失职的挡箭牌。雾霾是公共灾害，治理雾霾是政府理所应当担负的职责，任何时候都不可以以任何理由逃避和推卸责任，地方政府必须发挥历史主动性和敢于担当精神，有所作为，智慧治理。

2.治理原则

原则即思维依据和行为准则，雾霾治理遵循的原则一定是在寻找其产生的真正根源的基础和前提下确定的，即必须确定产生雾霾的主体或行为人。从大的宏观背景来看，南京雾霾的产生我们可以把它看成是由于快速工业化造成的重化工的产业结构和以燃煤为主的化石能源结构，也可以看成是骤然增加的机动车尾气使然，还可以看做是城镇化快速推进过程中城市规模扩张产生的粉尘和人口过度集中产生的生活污染等原因。但归结以上的经济行为，发现一个共同的特点，空气中PM2.5超标，是因为个体行为与公共利益之间发生了矛盾和冲突。用公共经济学的原理解释，环境（空气）是一种公共资源，每一个体（包括企业、部门和单个的人）都有使用的权利。当作为经济人的个体在使用这一资源时，往往会将收益内部化和部门化，而将成本外部化和社会化，这就出现了个体利益（私人利益）和社会利益（公众利益）的冲突，雾霾就是私人行为产生的社会后果，经济行为的个体在满足了自身利益的同时，也将成本转嫁给了公共环境，这就是雾霾产生的根源，也是雾霾治理的难点所在。基于我们每个个体都是雾霾源，必须从切断雾霾源头为出发点，本着污染的成本由污染者自身承担的原则，确定雾霾源，寻找雾霾产生的原因，政府只有在这一原则指导下才能达到根治的目的。

3.治理方法

理念的实施和原则的贯彻最终都是靠手段方法实现的。治理雾霾的方法就是通过对个体行为进行约束、引导和规范，从而降低和阻断各类致霾因素，实现环境净化的路径。方法本身是多样的，从治理目标的期限，可以是长远的、短期的;从治理手段的运用，可以是制度的、技术的;从治理结果的判断，可以是治标的、治本的;从治理涉及的领域，可以是法律的、经济的和行政的。由于雾霾治理是一个复杂的系统工程，所以，治理方法不可能是单一、短暂和应急的，必须是多样化、成体系的综合运用。尤其是作为地方政府的南京，在运用各类治理雾霾常规方法的前提下，更要突出区域特点，对症下药，寻求适合南京特色的有效方法。

（二）“双管齐下”的政策体系

政策体系是治理框架的具体实施，也是其落脚点。考虑到雾霾发生的特点和治理难度，着重从常态化治理和应急管理两个维度以实现治标和治本的双重目的。

1.常态化治理

常态化治理是出于长远考虑的治本之策，主要体现在制度、技术和机制三个层面。制度在于规制主体的行为，技术在于具体的操作手段，机制在于保障运转的程序过程顺畅。

（1）制度层面

一是法制层面要立法，重点突出专项性和地方性法规。在国家层面，借鉴英美等治理雾霾成效显著国家的经验，在现有《环境保护法》的基础上，制订专门针对空气污染治理的《空气清洁法案》，通过法律强制力保护空气质量。其中至少应包括三个方面:一是对各个规模行政区域的空气质量指标的要求和处罚有具体的规定;二是要对空气质量建立起长期标准的第三方检测并将数据公开;三是以此为基础建立起地级以上城市的交通流量预测模型。在区域层面，对于防治大气污染的规定要更加具体和细化，更要突出地域特色和有针对性的治理办法。目前，南京应抓紧修订并尽快公布出台《南京市大气污染防治条例》，做到治理雾霾有法可依。

二是经济层面主要体现“谁污染谁付费”的成本收益法则，改变过去“谁污染谁治理”的高成本做法，通过经济手段的杠杆作用来引导经济行为。一是通过征税间接付费，把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去。如正在审核中的环境税和一些地区为减少机动车污染即将开征的拥堵费等，通过税收的强制作用来补偿污染成本。二是通过碳交易的直接付费。通过市场交易手段花钱直接购买排放权，碳排放权的交易既可以做到排放的成本补偿，又可以从交易中获取收益，从而达到自愿减少污染的目的，使成本补偿由强制性制度变迁为诱致性制度。南京已初步具备碳交易的条件，应借鉴国内其它城市的做法，在适当时机实施启动碳交易。

三是行政层面主要通过政府作用的发挥对法律和经济手段做必要的补充和配合。现实中由于市场对环境外部性的无力和行政手段见效快的原因，治理雾霾主要还是依靠政府。南京近年来关停小化工、小煤窑等小企业，对不符合环保要求的行为进行行政处罚等，已经取得了初步的成效。下一步工业退城的战略即将启动实施，对南京的雾霾治理将产生更加重大的影响。但行政手段毕竟成本高，未来政府应将成本分摊作为治理雾霾的一个关键点，因此要求政府尽量采取相对市场化的手段参与雾霾治理过程，设计公平有效的税费和补贴。同时，减少雾霾治理成本，政府需要做好平衡各种环境治理投入的边际收益，优先选择雾霾治理收益高的治理措施，这样才能使环境治理的利益最大化。

（2）技术层面。这里所说的技术主要是操作层面的含义，同时包含纯粹意义的技术手段。技术层面更加适用于区域治理，主要通过分类治理的办法。对于地方政府，主要通过政策的约束、引导和支持以及政府管理水平的提高，来保证具体技术手段的落实。针对南京应体现在总量控制、重点治理和规划管理以下三个方面。

一是划定能源消费红线，实现能源消费强度和消费总量双控制。南京已划定的2015年能源消费总量控制方案是5000万吨，在此基础上，应制定能源消耗相比经济增长逐年下降的预期总量目标和分解目标。下一步，要把这一预期性指标变为约束性指标，减少指标的弹性，提出刚性要求，并明确相关职能部门职责，督查落实，严格把控，严禁超标，排除各种阻力把“红线”这个“紧箍咒”念下去。

二是把治理工业污染作为重中之重。主要包括淘汰落后、提高重点行业准入门槛、提高清洁生产水平、提升机动车污染防治水平、推动工业品生态设计、促进环保装备业发展等手段降低工业排放。特别要加大对石化、钢铁、电力、水泥等高耗能行业的治理，减少主要污染源排放;对部分涉及对南京经济贡献大的传统支柱行业要加大治污投入，对配合工业退城战略实施的企业应给以适当的补贴。对汽车尾气治理应严格控制城市汽车保有量，采取严格的机动车标准和运输措施，加强车辆保养和检查，将空气污染控制在环境容量范围内。同时，发展为环保提供技术、设计、咨询等服务的环保服务业，通过环保服务业促进南京环保产业的发展。加大支持治理雾霾的专项技术研发，发展“雾霾经济”，使南京成为提供治理雾霾产品和服务的供应地。

三是提高城市管理水平，破除热岛效应。重点体现在:城市规划留出风道，形成空气清洁廊道，借助“穿堂风”加速空气对流，减轻地形地貌对雾霾的集聚。通过绿化，特别是集中连片的较大规模绿化形成吸附粉尘颗粒的小气候，通过在高速公路和主要交通干道大量栽种植被，调节热岛效应。

（3）机制层面

机制建设事关雾霾治理的措施落实和目标实现，它对协调部门之间、制度之间、利益之间的冲突起到关键作用。治理雾霾重点应加强考核、监管、追究、执法、参与与联动六大机制建设。

一是干部考核机制。考核机制是政府工作的指挥棒，将环境污染纳入干部考核体系当中，作为干部提拔、晋升职务和政府政绩的考量依据。

二是建立健全环境监管机制。建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质，加强统一监管。更主要是从机构改革着手，整合分散在国土资源、农林、海洋等部门的环境保护、执法、监督、处罚等方面的权力与责任，尤其是加大环保部门的执法、监督处罚方面的权责，加大环保部门对项目的否决权、污染企业的处罚权等。环保部门不能只当生态修复和事故处置的消防队，也不能只当严防死守环境风险而疲于奔命的守门员，环境保护必须充分介入到工程审批、发展规划、经济政策之中，贯穿于经济社会发展的全过程。

三是加强执法机制。南京的最新做法，包括建立环保警察队伍、建立环保公益诉讼制和专设环境案件法庭。

四是加强环境违法责任追究机制。对于严重的污染行为要追究当事人的刑事责任。责任追究、环保纠察。

五是建立健全社会公众的参与机制。雾霾治理人人有责，需要全民行动，动员全社会的力量，由政府治理模式向企业、社会组织、公民个人共同参与的全覆盖、全方位治理模式转变，最终形成政府、市场、社会各方主体参与的治理机制。利用媒体加强宣传，在全社会树立节约、环保观念，营造绿色社会氛围，倡导绿色出行、绿色居住、绿色消费。

六是加强区域合作共治机制。尤其是长三角地区的合作治理包括环境与发展综合决策制度、政府规划间环境目标衔接制度、重大建设项目联合会审制度、环境合作治理的法规体系在内的环境管理决策合作机制。二是包括区域环境联合监测制度、环境联合督察制度、跨界河流联合共治制度在内的环境管理执法合作机制。三是完善环境合作治理的组织体系，即在整合有关议事协调机构基础上，建立生态环境保护委员会，建立和完善各种环境治理联席会议。四是完善环境合作治理的信息系统，即建立环境治理信息共享平台和应用系统，健全环境信息通报制度。

2.应急管理

地方政府在做好雾霾常态治理工作时，应该时刻强化危机意识，做好雾霾演变为危机的应急防控准备工作，着重抓住以下几个核心环节:

（1）制定与完善雾霾空气重污染应急预案。南京市环保部门、市应急办等相关部门应该在充分调研的基础上，制定与完善《南京市空气重污染应急预案》，并将其纳入南京市应急体系统一管理。应急预案必须做到科学性、实用性、动态性和可操作性，明确和细化相关部门的职责，确保应急措施落实到位。

（2）建立健全雾霾信息监测预警机制。加强南京市环境部门和环境监测中心的工作，进一步完善雾霾天气监测网络系统，密切关注全市各监测点的分布和数据情况，客观、准确、全面收集和分析大气污染成份与信息，及时地向全社会提供预报预警服务，有效提升雾霾天气和大气污染的监测预报预警能力。

（3）建立健全雾霾信息公开机制。环境、气象、宣传等部门必须充分利用传统媒体、新兴媒体等信息网络手段和资源及时公开雾霾污染信息，确保市民的知情权，并对雾霾的危害和预防做好科普宣传工作，帮助市民理性对待，提高舆论的引导力，防止谣言引起社会恐慌。

（4）做好雾霾危机应对所必需的应急物资准备工作。雾霾治理需要人力、物力和财力，南京地方政府应该加大财政投入，进一步加强对雾霾治理应急物资的研发、生产和供给，如PM2.5口罩、空气净化器等，防止市场出现恐慌性抢购而引起的物价波动。除此外，应由市应急办牵头，在充分调研、摸清家底的基础上建立南京市雾霾应急物资保障数据库和物资储备、调拨、使用管理制度，努力提升政府应急物资的保障能力。

（5）完善雾霾危机应急处置机制。雾霾一旦演变为危机，严重危害民众身体健康，政府应该根据重污染天气的预警等级立即启动应急响应机制，果断采取应对措施，如交通管制、学校停课、工地停工、部分公车、机动车限行、烟花爆竹禁放并封存、禁止露天烧烤、重化工企业停产等，最大限度地减少雾霾危害，有效提高政府雾霾污染应急控制能力。

总之，南京治理雾霾刻不容缓。青奥期间人们看到了久违的蓝天白云，享受了优质的空气，说明政府采取的一些措施见效了。因此，治理雾霾的困难不在于治理本身，而在于利益和成本之间的取舍。如果将青奥期间治理雾霾的手段措施常态化、长效化，如果将公共利益置于经济利益之上，如果将治理雾霾的责任置于更高的政治高度，那么，相信雾霾是完全可以治理的。

注释:

① http://jlwb.njnews.cn/html/2013 －12/09/content_1553964.htm.

② http://finance.chinanews.com/life/2014/01－07/5705031.shtml.

③这里是指对每种来源的占比没有公认的数据支撑.

④数据来源:http://jsnews.jschina.com.cn/system/2014/07/16/021403956.shtml.