公共政策执行中目标群体与执行部门的利益博弈分析*——以广州市垃圾分类新规为例

张 璐， 谭 刚

（1.北京师范大学 北京 100875;2.中央民族大学 北京 100081）

一、引言

政策执行与政策制定相比往往面临更多的困境，［1］而政策问题的关键往往在于政策执行的成败。早在二十世纪七八十年代，西方学者就对政策执行问题进行了不同视角的研究。“第一代政策执行”理论（亦称“自上而下途径”）将明确的政策指令和行政责任看作公共政策有效执行的主要决定因素，“第二代政策执行”理论（亦称“自下而上途径”）将重点放在基层执行者的具体行为、能力与自由裁量权上，“第三代政策执行”理论在弥补“第一代”理论唯上倾向和“第二代”理论唯下倾向的基础上，对两者进行整合，强调对决策主体和执行主体的行动策略、能力与互动的研究。然而这样的研究视角却忽略了作为公共政策接受者的目标群体这一决定政策执行成败的重要因素。

作为直接受到政策影响与制约的目标群体，其对公共政策的理解、认可与遵从程度是实现政策有效执行的关键一环。一般而言，目标群体对政策的态度有两种形式:一是接受，二是不接受。［2］目标群体不接受政策时，往往会表现出不作为、规避或抵制的行为，［3］导致政策执行阻滞。而目标群体不接受政策往往是因为受到了传统思想观念、行为习惯、政治社会化、政策本身合法合理性以及对成本收益的权衡等因素的影响。［4］因此政策有效执行问题的研究中，应当包括目标群体、决策部门、执行部门和相关利益集团等多元主体的策略行为以及相互之间的复杂博弈关系。

从本质上来说，政策执行就是相关主体之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程。［5］而利益在德国学者沃尔夫看来，是一个主体对一个标的所存在的“积极关系”，这个标的是对主体有意义、有价值的精神或物质。［6］目标群体和执行部门正是基于各自对这种“积极关系”的量化衡量和决策行为对彼此的影响来采取使各自利益最大化的策略。鉴于此，本文以广州市垃圾分类新规的执行情况为例，对目标群体和执行部门进行利益博弈分析，探究政策执行阻滞成因，并针对国内上海、太原、杭州等多市推行类似垃圾分类政策受阻提出建议。

二、广州垃圾分类新规执行困境

（一）广州市“实名制分类垃圾袋计量收费”政策

2012年7月10日起，广州市借鉴台北“垃圾不落地”新政策，正式发布垃圾分类新规，在全市范围内选择若干成熟小区进行“按袋计量收垃圾费”以及“垃圾袋实名制”试点。该政策经过长期酝酿，最终在2012年7月2日，广州市城管委提出了推行垃圾费随袋征收和垃圾袋实名制的设想，计划在各区选两个小区试点，垃圾袋收费标准为每个0.5元。7月5日，广州市垃圾分类“按袋计量收费”政策首个试点在越秀区东风东路万科金色家园落地，该试点为期一年，旨在为“垃圾费随袋征收”这一舶来政策探索出一条适合广州的、具有广州特色的“按袋计量收费”的可行路径。7月8日，广州市城管委介绍，广州市垃圾费分为卫生清洁费和垃圾处理费合共15元，现阶段不会重复收费;“垃圾按袋计量”模式并不立即实行，7月摸底，8月宣传教育，9、10月份开始试点。7月10日，广州市正式召开垃圾处理动员大会。对于垃圾分类，广州市确定了4个试点项目:“垃圾不落地”的收运方式、厨余垃圾“专袋投放”、生活垃圾“按袋计量收费”、餐厨垃圾集中收集处理。

该“实名制分类垃圾袋计量收费”政策规定，将以专用垃圾袋作为收费的工具，市民丢弃垃圾，必须购买政府制作的、在指定地点发售的专用垃圾袋盛装，再交垃圾车收运。产生多少垃圾付多少钱，垃圾越少，缴费就越少。垃圾实名制是指专用垃圾袋上将贴有具有防伪标志的标签，同时还将在袋上标明对应区、街道、社区以及房子的编号代码，以编号对应每户家庭。如果发现有居民没有做好分类的，执法人员可根据这一编号追查到投掷垃圾源头的居民个人进行教育处罚。该政策旨在通过以实名登记方式以及收费方式约束垃圾的产生、促进人们对垃圾进行科学分类。然而政策的颁布和实施均引起争议。

（二）政策执行状况

垃圾实名制政策颁布之初，便引发社会热议，很多网友直呼“丢不起垃圾”，认为此举实为变相加价。此外，“实名制”追踪溯源的办法也让许多人心存畏惧，认为实名制会带来个人信息泄露、他人恶意栽赃等侵犯隐私权的问题。在新规试点执行后，效果并不理想。虽然有部分市民表示认可“谁产生垃圾谁付费”的模式和“实名制”监督模式，认为实行“垃圾实名制收费”制度后，市民维护城市环境的意识有了明显增强，但是还有很多人往分类垃圾袋投放垃圾时未进行垃圾分类，随意混合丢弃垃圾，更有甚者忽视新规，还是按照原来的习惯投掷垃圾。相关执行部门也表示，该垃圾分类方法不错，但是执行较难，不是每个公民都会使用特制垃圾袋并按照分类丢弃垃圾，而且这个过程涉及到的监管成本相当大，缺乏配套设施与政策的支持。相关部门通过“实名制”追溯方法，对未进行分类的编码垃圾袋进行解码，找到未进行垃圾分类投掷的家庭进行教育和引导，但这些过程均需耗费大量人力物力财力，而且缺乏法律依据，不利于工作的开展。总之，试点工作虽有改进，但不理想，而且时间一长，效果不尽如人意。目前为止，广州垃圾新规已黯然失色。此外，上海、杭州、太原等市近年也在尝试推进“垃圾袋收费制”和“垃圾实名制”，但是效果均不理想。

三、利益博弈框架下的原因分析

广州垃圾分类新规执行受阻是政策执行主体与目标群体之间进行利益博弈所做出的策略选择导致的结果。双方基于各自的利益占优策略来采取行动。该博弈模型满足以下3个基本条件:一是政府执行部门与目标群体都是追求利益最大化的“理性经济人”;二是双方存在信息不对称;三是双方博弈是“激励不相容”的非合作博弈，因此博弈参与者最终选定的策略组合是占优策略或称为纳什均衡。对于“实名制分类垃圾袋计量收费”制度，目标群体即试点社区的居民有两个选择，一是接受执行政策，一是不接受政策，表现为不执行或者变相执行。作为理性经济人，目标群体会进行成本—收益分析。一方面，积极配合政府进行垃圾分类，从长远看来将有助于解决“垃圾围城”问题，促进本市环境优化，保护自身身体健康，为人们的生活带来隐性福利。另一方面，一旦积极配合垃圾分类新规，市民需对特制垃圾袋额外付费，每月将增加十几元钱的生活成本;此外市民对“垃圾袋实名制”泄露隐私表示担忧，认为垃圾袋上编码的住户信息会带来个人信息泄露、他人恶意栽赃等侵犯隐私权的问题。

对于政府相关执行机构来讲，基于其自身利益分析的基础上，将有两个策略选择，一是严格执行上级政策指令，一是不执行或者变相执行。一方面，执行机构若严格执行政策，将会做出一定的成绩，得到上级的肯定，同时带来市民生活环境的改善。另一方面，执行该政策存在诸多障碍。首先面临成本问题，要想确保政策的有效贯彻，执行机构除了特制垃圾袋发放与编码外，更需人力物力财力来对垃圾投掷进行教育、监管和奖惩管理，而上级并未拨出相应的资金进行支持。其次垃圾分类的短期生态效益和经济效益并不明显，加之当前政绩考核方式与政府换届造成的短视性，使得不能创造明显GDP政绩的垃圾分类政策不能得到长久的重视与贯彻。执行部门与目标群体之间任意一对行为组合构成了双方的博弈策略（见表1）。

表1 政策执行部门与目标群体利益博弈模型

双方成本收益情况详见表1。Gp1表示执行机构在严格执行政策以后得到政绩肯定和上级资助;Gp2表示执行机构在未严格执行新规时节约的各项人力物力财力，也可看做收益;Pp1表示政策严格执行后公众生活环境提升所带来的福利;Pc1表示目标群体接受政策所需缴纳的垃圾袋成本;Gc1表示执行部门严格执行政策时的执行成本，比如购买、设计、分发、回收专用垃圾袋等;Gc2表示目标群体不接受政策时，执行部门用于宣传教育、监管和奖惩等方面的额外成本;Gc3表示执行部门未执行政策导致的上级机关问责的惩处;Pc2表示目标群体不执行政策导致的环境继续恶化而带来的代价，包括舒适的生态环境和潜在的健康因素等，但是短期内该成本不易测量;Pc3表示试点社区居民未认真进行垃圾分类后受到的批评教育;P1为短期内由于垃圾分类新规带来的生活环境提升的概率;P2为执行部门未严格执行垃圾分类新规受到问责和压力的概率，0≦ P1，P2 ≦1。

计算双方成本—收益情况。假定相关执行部门“严格执行”新规，如果试点社区居民选择接受政策，此时政策将会得到顺利执行，执行部门的成本—收益情况为Gp1－Gc1，居民在得到良好生活环境的同时，只需额外支付专用垃圾袋费用，其成本—收益情况为Pp1－Pc1;如果试点社区居民不接受该政策，执行部门则需支付额外的执行成本Gc2，其成本—收益情况为Gp1－Gc1－Gc2，而居民也将付出环境恶化的代价和被批评教育的代价Pc2+Pc3。假定相关执行部门未严格执行新规，如果试点社区居民选择接受政策，执行部门的成本—收益情况为Gp2－Gc3，居民成本—收益情况为Pp1－Pc1;如果试点社区居民选择不接受政策，执行部门的成本—收益情况为Gp2－Gc3，居民成本—收益情况为Pc2。

由于垃圾分类具有艰巨性、长期性和复杂性，不仅需要做到垃圾处理前端的有效分类，更重要的是确保垃圾处理后端的分类，需要相关的垃圾分类的配套处理设备以及区域内全民的垃圾分类行动，因此在短期内难以实现生活环境明显提升的效果，即P1～0，且居民接受批评教育带来的损失不大，环境恶化带来的代价在短期内不易感知，因此理性的试点社区居民将选择不接受政策。而此时如果执行部门选择严格执行策略，则需要支付大量的执行成本Gc1和额外的监督教育激励成本Gc2，如果选择“不严格执行”策略，将在节约成本的同时，只需承担被上级问责的压力成本，而由于该政策处于试点摸索期，成功与否很大程度取决于上级的资金与政策的支持，而且不能创造快速明显的GDP政绩，因此受到上级责成的概率P2～0，Gc3～0。故理性的执行部门也会趋利避害最终选择不严格执行策略。于是最终的纳什均衡状态就是执行部门不严格执行新规，目标群体不接受执行政策，最后导致广州垃圾分类新规有始无终、黯然失色。

四、对策建议

基于以上分析得出，要想打破垃圾分类新规中目标群体与执行部门形成的“纳什均衡”状态，实现政策的有效实施和社会利益最大化，促进经济社会可持续发展，最根本的策略是解决观念的问题，最有效的方法是制度的硬性约束。要想从观念转化和制度约束层面改变博弈双方策略，需要增加目标群体观念中的执行政策预期收益Pp1;增加目标群体不执行政策的成本，即从观念强化上增加Pc2，从监督惩罚上增加Pc3;同时需要增加上级部门对执行部门的各项支持和重视Gp1;增加上级部门对执行部门执行不力时的问责惩处力度Gc3。

（一）观念层面

1.转变公众垃圾分类观念，加强双向沟通，消除“经济人”的利益短视

目标群体选择“不执行”策略的根本原因在于其对自身利益的判断，即属于观念的问题。理性的经济人往往忽视长远利益注重眼前利益，无视隐性收益热衷显性收益。垃圾分类的严峻性和重要性没有得到大众全面的认识和足够的重视。因此相关政府部门、社会组织和一切环保主义者应加强合作，首先加大力度宣传普及“垃圾围城”的严峻性和后果的严重性，让每位市民认识到“垃圾分类”的重要性和迫切性，从而增加目标群体观念中的执行政策预期收益Pp1;其次要保证宣传教育的有效性，效仿香港、台北和日本，采取行政命令、文化宣传、经济约束等多样化的手段和持久战术，来改变人们的传统垃圾处理观，进而改变社会习惯;最后确保公众理解和接受政策手段，针对广州“垃圾实名制”新规执行过程中公众对实名垃圾袋泄露个人信息的担忧，相关部门应及时给予回应，保证技术的可靠性，解释清楚编码的垃圾袋上面不会透漏居民居住信息和个人信息。

2.转变执政理念，承认政府“经济人”本性，树立博弈思想，采用适宜的博弈策略

政策制定主体与政策执行主体均应意识到，政府是由独立个体组成的，也具有“经济人理性”，因此政策的制定与执行亦是一个不断博弈的过程，政策决策主体需防止执行部门的个体理性决策导致的集体非理性结果，执行部门也应采取积极的措施防止目标群体的个体理性决策导致的集体非理性。因此政策制定主体与政策执行主体应树立“重复博弈”的思维，意识到博弈的复杂性和利益的此消彼长，从而摒弃对抗欺诈的非合作行为，促进集体理性局面的形成，实现公共利益。

（二）制度层面

1.监督机制:加大目标群体和执行部门拒绝执行政策的成本

就目标群体而言，在与目标群体进行充分沟通的基础上，应严格保证“垃圾袋实名制”的落实，确保规避政策者承担责任。有必要出台相应的法律法规，明确规定什么样的情形构成上门教育，什么样的情形构成罚款处置，使得执法人员上门追查、教育以及处罚行为界限清晰，合法合理。就执行部门而言，上级部门应建立明确的绩效问责制度，定期监督彻查政策执行情况与执行效果，并给与相应的反馈和帮助。同时，也应鼓励和增强媒体监督与曝光，促进执行部门阳光行政，约束目标群体自觉履行。

2.保障与激励机制:上级给予足够的人力、财力、技术、政策支持和激励

垃圾分类新规的执行涉及垃圾袋购置编码和解码、垃圾监管、奖惩管理等多个环节，需要诸多财力、人力、技术和政策上的保障与支持。因此上级部门应该对垃圾分类进行顶层设计和长远规划，分步骤、抓重点、巧布局，对每项政策的有效实施与各项政策的衔接提前做好资源配置。此外，对于委托—代理关系的上级部门与执行部门，上级部门的有效激励手段（如评优和奖励）将降低代理人的败德行为;对于仅仅依靠政策诱导性和强制性而执行政策的目标群体而言，得当的激励手段（如垃圾费减免）将提高其自主执行政策的积极性。

［1］光喜.公共政策执行:目标群体的遵从收益与成本视角［J］.云南行政学院学报，2011，（2）.

［2］谢明.公共政策概论［M］.北京:中国人民大学出版社，2010.297.

［3］杜凌坤.目标群体与政策执行有效性分析［J］.法制与社会，2008，（7）.

［4］贺小慧.公共政策有效执行的目标群体研究［J］.山西农业大学学报（社会科学版），2007，（4）.

［5］丁煌.利益分析:研究政策执行问题的基本方法论原则［J］.广东行政学院学报，2004，（3）.

［6］陈新民.宪法基本权利之基本理论（上册）［M］.台北:三民书局，1992.134.