新生代农民工城市融入的制度困境研究

2014-07-30文晓波曹成刚

求实 2014年8期

文晓波+曹成刚

[摘要]新生代农民工城市融入存在社会管理、社会服务和政治参与方面的制度性障碍，呈现城市户籍排斥、社会保障缺失和政治权利剥夺现象。新制度经济学认为，新生代农民工城市融入的制度困境源于制度变迁成本（制度设计成本、制度转换前后的摩擦成本和新制度生成后的机会成本）过高和制度变迁路径依赖。为此，要努力构建“三公”社会环境，深化户籍制度管理改革，畅通基本利益诉求渠道，推进相关法律创新进程，大力推进新生代农民工城市融入的制度创新。

[关键词]新生代农民工；城市融入；社会治理；制度创新

[中图分类号]C913.9；D412.6

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2014）08-0049-06

进入21世纪以来，农民工群体内部出现明显的代际分层，80后、90后“新生代农民工”（16岁～30岁）逐步成为农民工的主体，占到外出农民工的61.6%，约为1亿人左右，接近我国2.3亿职工人数的一半，在我国经济社会发展中日益发挥主力军的作用^[1]。新生代农民工渴望在做出历史性贡献的同时融入城市社会，分享经济发展和社会进步的成果，然而，现实中存在的一道道有形无形的制度性障碍，不断粉碎着他们美好的城市梦想。在体制转轨、社会转型、利益调整的关键时期，新生代农民工的生存、发展问题逐步为社会、学界所热议，并成为国家政策关注的焦点，2010年中央1号文件明确要求“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”。本文从新制度经济学制度变迁理论视角探讨新生代农民工融入城市的制度性阻碍，提出新生代农民工城市融入的制度创新路径，对促进我国经济、社会的健康发展以及城市化进程的顺利进行和构建稳定、和谐社会具有积极意义。

一、新生代农民工城市融入的制度障碍现状

城市融入意味着新生代农民工在输入地享有与市民同等的制度身份、社会公共服务及行使政治权利的自由。但是，现存的社会管理制度、社会服务制度和政治参与制度等制度性壁垒使得新生代农民工城市融入过程面临着巨大的障碍。

（一）社会管理制度：城市户籍的排斥。

城乡二元户籍制度是阻碍新生代农民工城市融入的基础性制度因素。经过50多年的发展，基于限制人口自由流动而施行的城乡二元户籍制度，使得身份要素被符号化和制度化，已经演化成为城乡居民在住房、教育、医疗、就业等方面差别的基础性制度安排。“户籍身份的界定成为地域群体的排他性手段以及地缘利益和地域特权的保护机制。不同的户籍身份，在就业和教育乃至生活福利、补贴等多方面享受着制度规定的不同待遇以及不平等机会。”^{[2]（P439）} 城乡二元户籍制度特意地渲染、夸大和强化了“农业户口”和“非农业户口”身份要素的区别和边界，致使新生代农民工的“职业身份”和“户籍身份”出现错位的格局。

获得城市户籍，拥有“城市户口”身份，是新生代农民工融入城市的门槛。尽管日前部分地区进行了“一元化”户口登记管理制度，但是其附加条件是拥有合法固定住所——取得《房屋所有权证》的住宅①。换句话说，在高房价的城市购置商品住房成为取得合法稳定住所的唯一途径，这对以打工谋生的新生代农民工来说是几乎是不可能实现的事情。新生代农民工没有城市户籍就无法享有与城市居民同样的就业、教育、社会福利、住房等待遇，这种诞生于计划经济时代的以人的身份歧视与地域分割为基本特征的传统户籍制度严重阻碍了新生代农民工融入城市社会的步伐。

（二）社会服务制度：社会保障的缺失。

城乡社会保障制度的严重分化是新生代农民工无法融入城市社会的最直接因素。社会保障是市场经济国家保持社会公平的一个重要手段，是维护社会稳定、促进经济发展、增进国民福利的前提。城镇已经建立了由养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险为主体，以社会救助、社会福利、社会优抚、住房保障为补充的比较完备的社会保障体系。然而，新生代农民工并没有被纳入城市社会保障覆盖范围，只能在农村户籍所在地享受水平并不高的“新型农村社会养老保险”、“农村合作医疗保险”等为数不多的社会保障，即使一部分新生代农民工享有部分社会保险，也存在覆盖率低、缴费标准低的问题②以及无法享有城市最低生活保障、失业保险、保障性住房（廉租房、公租房）等城镇职工的基本“国民待遇”。中华全国总工会2011年2月20日发布的一份新生代农民工调查报告显示，尽管新生代农民工的社会保险参保率有所提高，但是与城镇职工的社会保险参保率相比还是低不少（见表1）。

[HT5”H][JZ]表1 新生代农民工与城镇职工[JZ]社会保险参保率比较表（%）

[HT6”SS][BG（！][BHDFG2，WK9*2，K4*2。4，KW]

社会保障项目[]养老保险[]医疗保险[]失业保险[]工伤保险[]生育保险

[BHD]新生代农民工参保率[]67.7[]77.4[]55.9[]70.3[]30.7

[BH]城镇职工参保率[]91.4[]92[]85[]79.4[]61.5

[BH]参保率差距[]23.7[]14.6[]29.1[]9.1[]30.8[BG）F]

数据来源：王敏. 渴望认同、追求梦想——来自新生代农民工的调查报告 [EB/OL]. 中央政府门户网站http：//www.gov.cn/jrzg/2011-02/20/content_1806766.htm

新生代农民工进城就业、安家落户、享有社会保障权，既是一种自发的城市化进程，也是历史发展的必然趋势。但是，政府制定政策的出发点仍然沿用计划手段的“城乡隔离政策”，使得新生代农民工成为游离于城乡社会之间的“边缘人”，日益蜕化成为社会中的新型弱势群体。“城市化就其本身而言，并没有缩小城乡地区之间的分配差距。实际上，在中国的城市化和市场化过程中涌现出了‘城市贫民阶级。”^[3] 城乡基本公共服务的不均等化制度把新生代农民工强行地排斥在城市之外。

（三）政治参与制度：政治权利的剥夺。

政治参与权利的剥夺是阻碍新生代农民工城市融入的重要因素。新生代农民工已经成为城市建设的生力军，但是农业户籍身份排斥了他们参与城市政治生活的机会（以选举权为例，新生代农民工需要回到户口所在地参加选举），即使部分新生代农民工是群体中的活跃分子——具有“党员”或“团员”身份，城市中现有的组织也不愿意充分接纳他们。利益群体的组织化是实现公民有序参与国家政治生活的重要形式，也是增强自己话语权和实现自己利益的重要途径。“区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响。”^[4]（P28）新生代农民工“流动性”的特点使得形成有效的权益代表组织面临着诸多挑战和困难。

在城市社会的政治决策过程中，新生代农民工政治参与权利的丧失和基本利益诉求渠道的不畅通，意味着没有或者缺乏代表自身集团利益的发言权，这不利于他们维护自身的合法权益以及融入城市社会。“强势群体力量显得过强的原因是因为弱势群体的力量过弱。而弱势群体力量过弱的原因，在于缺乏利益表达的基本权利和有效的表达手段。由于利益主体发育的不均衡，就可能造成一些群体对政府的决策有较大的影响，而另一些群体的要求则无法或不能充分地在决策中得到体现，其结果就是政策导致利益格局的失衡。”^[5]

二、新生代农民工城市融入的制度变迁困境

制度变迁是对当前制度非均衡的一种反应。新制度经济学认为，新生代农民工城市融入的制度障碍源于相关制度变迁成本过高和路径依赖。

（一）新生代农民工城市融入的制度变迁成本分析。

制度变迁的动因是预期收益大于社会交易成本。制度设计的成本和实施新制度安排的预期成本是影响新生代农民工城市融入制度变迁的重要因素。制度变迁成本主要有制度设计成本、制度转换前后的摩擦成本和新制度生成后的机会成本。

1.制度设计成本分析。设计一项制度需要大量的初始设置成本，初始制度设计成本取决于设计新的制度安排的人力资源和其它资源的要素价格，资源的使用、占有或租赁需要支付费用。合理、科学、有效的制度设计，需要大量的人力资源、经济资源、物质资源和信息资源。新生代农民工城市融入的制度设计涉及到户籍制度、劳动就业制度、教育制度、社会保障制度、住房制度、土地制度等一系列制度安排，需要耗费大量人力、物力和财力资源。制度设计的有效性和可行性依赖于其嵌入的政治、经济社会和文化背景，其中障碍性背景因素会导致不确定性和风险性。降低成本、规避风险是制度设计的前提，因此，制度设计者认为新生代农民工城市融入制度设计是一项成本不低、不确定性很大、风险颇高的活动。预期收益的不确定性和现实成本导致新生代农民工城市融入制度设计的动力大打折扣。

2.制度转换前后的摩擦成本分析。新制度与旧制度的“摩擦”会带来制度转换前后的摩擦成本。制度是否能被所有相关利益者（不仅包括治理对象，还包括治理者）普遍遵守，甚至成为某种程度的共识或价值观，是制度变迁成功的关键。每一项制度的立或废，都涉及到利益格局的重新调整。制度变迁会打破原有制度设定的保险模式，使得原有制度下的受益者受到利益伤害或利益损失。（地方）政府官员和城市居民是当今城乡二元制度体系的最大受益者，他们对新生代农民工城市融入的阻力增加了制度变迁的成本。作为制度设计的制定者和制度变迁（创新）的主导者，城市人和（地方）政府官员对新生代农民工城市融入持消极和抵制态度，“将农民工身份模糊化，既能得到足够的廉价劳动力，又不需要为此支付势将减损城市利益群体的福利” ^[6] 。

非正式制度环境也制造了制度变迁的“摩擦成本”，新的制度与现有非正式制度（规范）的“耦合”程度大大制约了制度变迁的成功率。新的正式制度（体系）会与现有非正式制度环境的价值观念、文化理念产生较大冲突，这种冲突处理是需要成本的。“尽管正式约束可能由于政治或司法决定而在一夕之间发生变化，但嵌入在习俗、传统和行为准则中的非正式约束可能是刻意的政策所难以改变的。” ^[7]（P7）城乡二元社会结构是中国长期计划经济体制的产物，导致政策制定（设计）、政策执行出现固化、僵化的思维模式和行为方式。这种具有很大“惯性”的思维方式和理念对市场经济体制下的新生代农民工城市融入的制度变迁（创新）产生了巨大的阻碍作用。

3.新制度生成后的机会成本分析。新制度生成后的机会成本源于初始制度的试错成本和传统体制衍生的利益主体及其代言人向新制度寻租的成本。新制度存在的信息不完全，知识不完全，制度预期不稳定，各种组织机构和功能的再造，正式制度、非正式制度之间的磨合等因素带来了效率损失和新的风险成本。不成熟的初始性制度安排，需要在实践中修正和完善，制度试错和制度校正在带来大量成本的同时，也给新制度中的利益群体提供了再次博弈的平台。渐进式改革是“摸着石头过河”，“双轨制”的存在，为在新制度中仍然掌握游戏规则制定权的利益集团提供了更多的寻租空间和寻租机会。作为旧制度的既得利益者，（地方）政府官员和城市居民在制度变迁的初级阶段占据有利的社会地位，掌握极大的发言权和利益分配权，主导制度变迁的方向朝着有利于他们的目标演进。他们利用有利的社会地位和权力在新生代农民工城市融入的相关制度变迁中获取利益分配优势，带来了新制度生成后的机会成本。

（二）新生代农民工城市融入的制度变迁路径依赖分析。

1.制度变迁中的路径依赖理论。

美国新制度经济学家道格拉斯·诺思（Douglass C. North）把布莱恩·阿瑟（W. Brain Arthur）提出的技术变迁机制扩展到制度变迁中，提出了制度变迁的“路径依赖”现象（类似于物理学中的惯性）。他认为，制度变迁中存在报酬递增和自我强化机制，这种机制一旦使制度变迁走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。“发展路径一旦被设定在一个特定的进程，网络外部性、组织的学习过程，以及得自于历史的主观模型，就将强化这一进程。” ^{[7]（P136）}他以美国“西北法令”的颁行作为例证说明在路径依赖以及报酬递增的自然结果中所包含的历史延续性，即“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径往下滑；如果弄得不好，它们还会被锁定在某种无效率的状态之下，要脱身而出就会变得十分因难。

2.新生代农民工城市融入制度变迁的路径依赖。

制度变迁路径依赖形成的深层次原因是利益因素。旧制度规定的社会运行范式对制度变迁的方向和速度具有“锁定”作用，例如户籍制度带来了空间、历史差距、二元部门、社会地位四重“锁定效应”（见图1）。“初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟路径要来得方便一些。”“一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中既得利益的压力集团。或者说，他们对这种制度（或路径）有着强烈的需求。他们力求巩固现有制度，阻碍进一步的改革，哪怕是新的体制较之现存体制更有效率。”城乡二元社会结构相配套的户籍制度、社会保障制度、教育制度、就业制度等制度体系形成了既得利益集团——城市政府和城市居民，他们获得了现存制度带来的巨大经济利益和政治利益，他们对现在制度有强烈的要求和共存共荣感，对进入城市工作和生活的农民工具有天然的排斥和抵触心理。尽管诞生于计划经济体制下的城乡二元户籍制度等制度已经非常不适应社会主义市场经济体制发展要求，但是为了继续保持在各种利益博弈中的主导地位和利益分配的优势地位，他们将继续巩固和强化现有的“无效制度”，不愿意推动城乡二元制度变迁（创新），让新生代农民工继续处于“布罗代尔钟罩”③，无法获得市场主体地位并融入城市社会。

从以上分析可以看出，要破解新生代农民工城市融入的制度困境，需要增加制度设计和实施的预期收益，克服制度变迁的路径依赖。这就需要制度供给的主导者——政府进一步解放思想，以巨大的政治勇气，坚决破除各方面体制机制弊端，加大制度创新力度，推进相关制度变迁，消除既得利益主体不合理的权利，使新生代农民工分享经济发展、社会进步的成果。

三、新生代农民工城市融入的制度创新路径

（一）树立公平正义共同理想，努力构建“三公”社会环境。

公平正义是人类社会的共同理想，是一种合理的社会状态。新生代农民工在为经济发展、社会进步作出历史性贡献的同时也有权利分享到既有发展成果。“正义不允许为了成全所谓大多数人更大的利益而强行地牺牲少数人的利益。因此，在一个正义的社会里，平等公民资格的自由被视为永恒不变的；正义所保证的权利不受政治交易或社会利益计算的支配。”^[9]公平正义是协调社会利益群体关系的基本准则，也是社会具有凝聚力、向心力和感召力的重要源泉。党的十八大报告明确提出，“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”

新生代农民工具有强烈的城市依赖感，渴求在城市中谋求更多、更好的生存权利和发展空间。然而，同工不同酬、同工不同权、同工不同福利保障、高昂的城市生活成本、严格的户籍制度、冷漠的社会歧视等一道道门槛不断粉碎着他们的城市梦想。因此，在进行制度设计和制度安排的过程中，城市政府要遵循公平正义的原则，大力宣传平等公平意识，使公民权利意识和平等观念深入人心，确保新生代农民工在城市融入过程中的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平。“在政府的一切职能中，提供和维护社会公正是它最为基本的内容，以政府为载体的公共行政在每一个环节上都应提供公正、坚持公正和追求公正，把公正作为永恒的目标。”

（二）深化户籍制度管理改革，赋予平等社会保障权益。

深化户籍制度改革是解决新生代农民工城市融入难题的关键。深化户籍制度改革的关键是彻底破除城乡“二元”社会结构，消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平等，剥离附着在户籍上的各种政治、经济利益衍生物——公共服务和社会福利，建立城乡统一的户籍管理制度，实现“城乡双向自由迁徙”、“统一的户籍管理制度”、“统一的住房保障制度”等制度体系。“我国户籍制度改革的基本进路应当是户籍制度价值回归和公民基本权利重新配置的过程，而不能让户籍制度改革本身背负过多的“赋权”重任，更不能把户籍制度改革初衷与各种“赋权”改革相混淆，户籍制度改革需要相关配套改革同步进行。” ^[11]

然而，新生代农民工对改革现行户籍制度、单纯获取“城市户口薄”并不十分关注和热心，他们的愿望是要求政府完善社保体系、提供就业岗位和提供职业技能培训，促进在城市社会的有效立足和稳定发展。因此，在户籍制度改革还没有取得实质性突破之前，改革不同户籍身份背后隐藏的不对等社会保障权益，赋予新生代农民工城市市民平等待遇至关重要。换句话说，要让新生代农民工在城市“软着陆”，切实让他们逐步享有与城市市民一样的养老保险、医疗保障、求职就业、子女教育、公共卫生、文化生活、保障性住房、职业培训等基本社会保障权利。

（三）畅通基本利益诉求渠道，保障民主政治参与权利。

畅通新生代农民工利益表达、利益协调、权益保障渠道是保持社会利益均衡、维护社会稳定、促进经济发展、构建社会主义和谐社会的重要前提。新生代农民工的利益表达渠道不畅通、政治利益诉求长期被排斥，可能在未来成为引爆社会震荡的一个变量。“倘若当事人通过非正式制度仍不足以解决其面临的困境，而他又无力或不愿意借助正式制度来加以解决，此时，当事人有两种选择：要么放弃自身权益，要么以违法犯罪的形式释放对正式制度和非正式制度的反抗。” ^{[12]（P254）}新生代农民工更加注重社会价值的实现和归属感，更加注重政治主张和利益需求的实现，渴望与城市市民参与城市公共事务管理。因此，逐渐扩大新生代农民工在职工代表大会的比例，发挥信访接待制度的“调节器”和“稳定器”作用，搭建政府与新生代农民工的网络交流平台，借助大众传媒的引导、传播效应，营造新生代农民工权益诉求、政治参与的氛围和途径，让新生代农民工“沉没的声音”得到倾听，“话语权”得以实现，权益得以保障。同时，将新生代农民工逐步纳入社区管理范围，参与社区选举、享受低保、子女免收借读费等福利和权益；享受评定技术职称、晋升职务、评选劳动模范和先进工作者等方面与城镇职工同等待遇。

（四）推进相关法律创新进程，实现城市融入法制保障。

逐步取消在户籍、就业、社会保障、居住、教育等方面各种歧视与排斥新生代农民工的法律、法规和政策，健全新生代农民工融入城市的相关法律体系。通过相关法律制度明确新生代农民工的基本权利和合法权益，并对新生代农民工的户籍准入、社会福利、就业指导、劳动条件、居住环境、职业培训、政治权利、子女入学等作出具体的、行之有效的规定。例如，恢复《宪法》中有关“迁徙和居住的自由”的规定，修改《户口登记条例》，分类推进户籍制度改革路径，真正实现城乡一元化户籍管理制度；完善《社会保险法》，[HJ2.75mm]建立解除年老和疾病时后顾之忧的养老保险和医疗保险法律制度、失业后暂时生活困难的失业保险法律制度、为防范沦入贫困境地的最后一张保障网——最低生活保障制度等完善的社会保障体系；修订《关于改善农民工居住条件的指导意见》（建住房[2007]276号），出台相关配套法律法规（规章），将新生代农民工住房问题纳入城市住房政策体系通盘考虑，建立“以低端市场租赁房为重点，以保障性住房和商品房为补充”的新生代农民工住房供应体系、“经济租用房、廉租房、经济适用房、限价商品房”四位一体的住房保障体系。

另外，还要加强新生代农民工的社会公德教育和家庭伦理教育，让他们遵纪守法，文明行事，礼貌待人，爱护公共设施，树立农民工的新形象。^[13]

同时，通过加强法制宣传，让新生代农民工了解法律援助、劳动仲裁和民事诉讼等相关法律知识以及自身所享有的合法权益，引导他们通过法律手段维护合法权益。逐步建立国家财政支持与社会慈善行为相结合的法律援助模式，让新生代农民工真正摆脱经济政治边缘化、弱势化的地位或状态。

注释：

①《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号）规定：“在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口。”“在设区的市（不含直辖市、副省级市和其他大城市）有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所（含租赁）同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在当地申请登记常住户口。”但是《通知》也规定：“城市综合承载能力压力大的地方，可以对合法稳定职业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等作出更严格的规定。”这给城市政府为新生代农民工融入城市设置制度障碍提供了自由裁量权。

②2010年，全国总工会发布的《关于新生代农民工问题的研究报告》显示，新生代农民工中享有养老、医疗、失业保险的比例分别仅为21.3%、34.8%和8.5%，而且企业的缴费标准大多以各地的缴费下线为准。

③法国著名历史学家费尔南德·布罗代尔（Fernand Braudel）曾经提出了一个历史之谜——到底是什么因素制约和阻碍了人类合作秩序的自发扩展？根据布罗代尔的问题，秘鲁经济学家德·索托（Hernando de Soto， 2000）在其名著《资本的秘密》中把那种被哈耶克称作“人类合作的扩展秩序”的市场经济被种种社会因素和机制所阻断和隔膜的社会安排称作“布罗代尔钟罩”。

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