构建项目投资控制与预算管理对接体系

肖栋

一、构建投资控制与预算管理对接体系的内涵

项目投资控制与预算管理对接体系，把分级控制、分阶段控制、预算管理有机地结合起来，以每份合同作为结合点，分解到最小单元，责任到人，层层控制，把项目过程管理、投资控制、投资计划管理、预算管理、合同管理、资金计划管理、价格管理、采购方式、财务核算以及接受监督检查等相关管理需求有机地融合起来，为管理决策提供详细准确的依据，真实而客观地反映了项目的实际进程，有效地防止了概算超估算、预算超概算、竣工结算超预算这一“三超”现象的发生，确保了项目投资目标的顺利实现。

二、构建投资控制与预算管理对接体系的主要做法

（一）项目投资控制的具体实施过程

1、分级控制

根据项目不同管理层次控制权限的大小，分别设置一级控制指标、二级控制指标和三级控制指标。一级指标：将批复的项目总投资概算按项目属性及管理职能分解为单项概算，作为投资控制一级指标，严格控制；二级指标：将各投资控制一级指标按一定比例分配形成二级分解指标，由各管理组组长负责控制；三级指标：投资控制手册下的各合同及费用项作为投资控制三级分解指标项，由各合同及费用的负责人负责控制。

2、分阶段控制

（1）项目投资决策阶段的投资控制

工程项目建议书和工程项目可行性研究报告是工程建设项目投资决策的主要依据，若项目是政府乃至国家的重点项目，其可行性研究报告必需报有关部门审批，可行性研究报告批准后，其投资估算就成为设计任务书中的投资限额，是设计概算的控制指标，在日后的工程建设过程中不得突破。

（2）项目设计阶段的投资控制

对于项目设计阶段，项目严把三个“不得突破”：初步设计的概算造价不得突破可行性研究阶段确定的投资估算造价，技术设计的修正概算造价不得突破初步设计的概算造价，施工图设计的预算造价不得突破初步设计的概算造价或技术设计的修正概算造价。

（3）项目招标阶段的投资控制

在工程招投标阶段，投资控制的目标主要是拦标价的确定。项目的工程量清单主要由第三方单位编制。第三方单位编制出工程量清单后，再由项目管理咨询公司（总控）和派驻项目审计组进行审核，经逐项清理核对、反复比较择优、联合审议确认，以最终审议通过的工程量清单为基准，使项目招标拦标价更趋合理。

（4）项目施工阶段的投资控制

工程费用主要发生在施工阶段，施工中出现的资金浪费，投资失控的可能性最大，因此，项目施工阶段的投资控制十分重要。此阶段控制的重点有如下几方面， 首先，建立项目投资控制管理小组 ；其次，控制工程款的支付； 再次，加强工程变更的控制 ；最近，严把现场签证的管理。

（5）项目竣工验收阶段的投资控制

项目竣工验收阶段投资控制的重点是工程竣工结算。设备、材料结算按照采购合同条款进行，建筑安装工程结算在工程竣工验收合格（或达到合同约定的条件）后，承包商按要求格式提交工程结算书和成套工程文档，由监理公司、总控以及派驻项目审计组审核后才能进行下一步的结算进程。

3、分级控制与分阶段控制之间的关系

分级控制强调以权限为轴，分阶段控制强调以时间为轴，两者的关系既相互独立又配合统一，两者共同维系一个整体，为了共同的目标而和谐共存。

（二）项目预算管理的具体实施过程

1、成立项目预算管理机构

成立项目预算管理机构和工作小组，在项目负责人的领导下，负责项目预算管理工作。

2、项目投资预算的编制

编制初始预算。根据项目的实际情况，以项目进度计划和费用估算为前提，原则不能突破投资控制所分解的指标，以项目合同为起点，采用“自上而下”的方法和“自下而上”的方法相结合，最终确定整个项目的总预算；

划分预算周期。根据项目本身性质特点及相关管理规定，把项目预算周期划分为年度预算、半年预算、季度预算及月度预算；

进行指标分解。根据项目投资规模按子项目的属性进行细分，把各项指标落实到各个专业管理组或个人（要与投资控制的指标分解相结合）；

编制调整预算。当第一个预算周期将要结束时，通过比较第一个周期的预算与实际支出的偏差，分析产生偏差的影响因素，并依据最新的市场信息和项目实际进度对初始预算进行调整。由于调整时已经临近第二个预算周期，对第二个周期的项目费用支出更容易掌握，因此，在调整过程中尤其要对第二个预算周期的预算进行详细安排，以后每个预算周期将要结束时，再重复以上做法，不断对下一周期的预算进行调整，直至最后一个周期，从而使项目预算的控制力得到提高。

3、项目投资预算的控制

项目投资预算控制可分为事前控制、事中控制及事后控制三个阶段，在项目的预算控制过程中，主要关注如下三方面：

密切监视项目实施中的成本（费用）支出情况，及时发现项目成本与项目预算的实际偏差，采取各种纠偏措施以防止项目成本超过项目预算；密切关注项目实施环境的变化情况，对比项目预算制定时的各种假设条件，对项目预算进行滚动调整，以适应项目实施环境的变化；控制好项目变更情况的发生，防止不正当或未授权的项目变更所发生的费用被列入项目成本预算，从而破坏项目预算。

（三）寻找投资控制与预算管理的共同点，实现两者的无缝对接

1、投资控制与预算管理的共同点

投资控制与预算管理并非完全分割开来的两项管理，两者之间具有以下几个相同点：

管理过程相同：工程项目投资控制与预算管理都是全方面、全过程、动态的管理；编制形式相同：项目投资控制与预算管理均是将指标以“自上而下”形式的展开，同时由于存在局部与总体之间的需求矛盾，因此还需要采用“自下而上”的形式作为补充，综合平衡，最终形成指标控制体系；指标分解相同：项目投资控制与预算管理均必需进行指标分解，指标的分解与展开从三个方面进行：一是纵向展开，把指标分解落实到各个层次，如把项目指标分解成一级指标、二级指标、三级指标；二是横向展开，把目标落实到各层次的各部门（或管理组），明确主次关联责任；三是时序展开，把年度指标分解为半年、季度、月度指标；控制目的相同：项目投资控制与预算管理均把指标分解成最小的可操作指标，同时落实到最小的可控单位或个人，实现纵向层层把关、横向关联到部门（或管理组），明确责任，加强协作，以保证总体目标的执行、控制与实现。endprint

2、 构建投资控制与预算管理对接体系

（1）把项目投资控制和预算管理机构统一起来

把项目投资控制机构和预算管理机构有机地结合起来，两者相互配合、相互补充，以达到共同控制的目的。

（2）创建WBS结构及在建工程卡片

项目的WBS结构的创建与项目投资控制的单项分解相匹配，并确定相应的设置规则，不能随意变动。

（3）寻找对接点，确定控制的最小单元

以项目的每一份合同作为项目投资控制与预算管理的基础对接点，从最小单元开始控制，层层把关，确保项目总体投资目标顺利达成。

（4）细化投资控制手册

把项目每个合同的预计费用和金额进行梳理，与项目的WBS结构相结合，形成《项目投资控制手册》，实现投资控制金额的层层分解，责任到人。

（5）建立对接的表格

根据项目的实际情况，编制出可操作较强的《项目投资控制与预算管理对接执行情况分析表》，完善了项目投资控制与预算管理的联系，分析表达到如下的要求：能把项目过程管理、投资控制、投资计划管理、预算管理、合同管理、资金计划管理、财务核算以及接受相关监督检查等的管理需求有机地统一起来，以每份合同作为结合点，为管理决策提供详细准确的依据。

（6）对表格录入相关信息并定期核对维护

在对接表中把相关信息定期录入。具体包括：各级指标分解控制额、每份合同的基本信息（每份合同由专业组判断归入哪一单项工程或系统）、年度预算、每月资金使用计划、每月实际支付情况、累计支付情况、三级指标控制情况、预算执行完成情况以及相关监督检查所需的信息等，定期核对维护。

（7）建立每月分析反馈机制

根据对接表所汇总的资料，每月召开项目投资控制与预算管理对接汇总分析会议，并把相关内容向不同的专业管理组分别反馈。

（8）提出建议供领导决策参考

根据汇总分析的结果，财务组提出投资控制或预算管理的相关建议，发送项目领导及相关部门领导作项目控制、跟踪监督及决策依据。

三、结束语

构建投资控制与预算管理对接体系后，大大提升大型项目的管理水平，这种创新理论和技术，具有很强的可操作性、可推广性和可复制性，可以很容易地推广到国有企事业单位的其它重点项目，也为大型项目的投资控制与预算管理提供了一种崭新的模式、方法和手段，对于提高大型投资项目的管控力度及执行效率具有重要的借鉴意义。endprint