对加强行政事业单位内部控制的思路探讨

王建丹

摘要：我国改革开放三十多年，中国经济发展步入快车道，随着行政事业单位体制改革的不断深入，事业单位的内外部环境也发生明显的改变，对促进行政事业单位加强和规范内部控制，提高内部管理水平和规范财经秩序，推进廉政建设，有效防范舞弊和预防腐败，改进公共服务的质量和效率，建设服务型政府具有现实和深远意义。本文基于内部控制理论，就如何进一步完善事业单位内部控制体系进行探讨。

关键词：行政事业 内部控制 思路 探讨

财政部于2012年11月29日以财会〔2012〕21号文正式发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》），自2014年1月1日起施行。《内控规范》目的就是为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，促进行政事业单位健康发展，提高内部管理制度的执行力。

一、行政事业单位内部控制的内容、特殊性及必要性

准确把握事业单位内部控制的主要内容，科学分析其特殊性和和必要性对于内部控制的规范和加强是极为重要的。

（一）对行政事业单位进行内部控制的内容

对行政事业单位进行内部控制，就是通过制度的制定、执行等程序，管控和防范经济活动的风险。执行行政事业单位内部控制工作的主体是单位负责人，单位负责人对本单位健全和实施有效的内部控制负责。

（二）行政事业单位实施内部控制的特殊性

行政事业单位进行内部控制的主要目标有：确保单位经济活动的合法进行、保证单位资金使用的安全性和有效性、保障单位内部财务信息的完整性和真实性，有效预防腐败、大力提高事业单位公共服务的效能。行政事业单位实施内部控制具有以下几点特殊性：第一，行政事业单位进行内部控制的前提是为履行自身的公共服务职能而非创造经济效益。第二，事业单位进行内部控制的空间相较于企业会较小，这是因为行政事业单位的结构、职权、部门设置等因素会受到相关规定和制度的约束。第三，与企业相比，行政事业单位在会计处理、资本结构的形成、以及资金来源等方面具有一定的特殊性，并且相较于企业也拥有内容更加简单的内部控制制度建设。

（三）对行政事业单位执行内部控制的重要性

近年来发生的一些违法违纪案件和资产损失浪费案例，说明当前行政事业单位的内部管理工作还存在一些问题和不足。具体表现为：有些单位财务管理混乱，缺乏内部控制，造成资产损失浪费；有些单位利用虚假发票或掩盖不合规支出，或套取资金，设立“小金库”；更有甚者采用“白条抵库”、签订阴阳合同、虚构业务等方式贪污挪用财政资金。现阶段，我国行政事业单位内部控制制度存在着一系列问题与不足，亟待规范与调整。为此，财政部要求2014年1月1日正式实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，希望通过实施《内控规范》，促进行政事业单位从科学发展的角度自觉提高内部管理水平，从经济活动风险管控的角度落实廉政风险防控的要求，来堵塞漏洞，消除隐患，帮助行政事业单位规避经济活动中的重大风险，同时能够更加完善地规范和监督行政事业单位内部控制制度。

二、现今行政事业单位执行内部控制的情况和现状

目前，许多行政事业单位在实际操作内部控制活动的过程中普遍存在以下的一些问题，具体列举如下：

（一）单位领导缺乏对内部控制的全面认识

在内部控制活动中，意识控制是一个极为重要的环节，它是推进整个控制活动的重要动力，行政事业单位如果缺乏良好的内部控制意识，就会阻碍完善的内控制度的实施。现今一些行政事业单位存在的内部控制意识上的问题主要表现在以下三点：第一，单位领导缺乏对内部控制的正确认识，认为这是应付上级领导检查的工具，进行内部控制是对自己权利的限制。第二，在整个单位内部缺乏高效的管事制度，单位仍然采用一切活动只听命于领导的传统工作方法；第三，行政事业单位的领导认为进行内部控制只与财务部门有关，其他部门无需参与。

（二）行政事业单位缺乏健全的内部控制制度

当前，有些事业单位仍然没有实现在日常财务工作中，用内控制度代替财务制度，导致财政资金只有使用方向、开支标准以及范围被加以限制，而其安全性却被胡忽略。许多单位仍然以领导的主管经验为导向，并没有制定书面成文的内部控制制度，管理制度随意性太大，导致其监督作用大大折扣。

（三）缺乏规范的财务管理

第一，许多经费问题的开支标准缺乏固定的参考规章，尤其是培训费、会议费、招待费以及办公费等。此外，就算有一定的开支标准，许多行政事业单位在具体实行的过程中却没有严格按照规章执行，往往还是以单位领导的签字认可作为最终决定。第二，不能保证每一笔应收账款及时清收，由于行政事业单位没有及时对欠款和借款进行催收和清理，导致大量的坏账和呆账的形成，造成资源的严重浪费。第三，对于单位自身的固定资产缺乏严格的管理，这样的问题直接导致了行政事业单位重购轻管现象的普遍出现，进而造成固定资产处置的随意性和资产的严重流失。第四，缺乏有条理的资金管理模式，资金往往不能按照规定的用途被使用，经常出现正常经费和专项资金互相挪用和挤占的情况。

（四）缺乏合理的岗位设置和明确的权责划分

一些行政事业单位由于编制紧缺，往往出现人员紧张和岗位安排不合理等现象，具体表现不相容岗位兼职和一人多岗。例如审核、出纳、采购以及保管等多种职位由一人承担，这样一来就严重影响到权责监督和制约实施，极容易滋生贪污和腐败行为。

（五）缺乏有效的监督约束

当前，许多行政事业单位的内部审计机构在其职能的实现上并没有发挥应有的效用。事业单位在设立内审机构领导和工作人员时往往是由单位领导直接任命，由于各个职位之间的隶属关系，导致外部监督机制被弱化，进而影响整个内部控制作用的有效发挥。

三、完善行政事业单位内部控制的思路endprint

针对上述存在的五个方面问题，笔者认为应当从以下五个方面着手，改善存在问题：

（一）领导应当加强对单位内部控制的重视

由单位领导牵头，组织专班抓紧制定本单位《行政事业单位内部控制规范（试行）》相配套制度。只有这样，才能使单位上下共同执行内部控制制度，从而推动内部控制的持续、健康地发展，同时，要建立信息披露制度，接收社会公众监督和约束。各级财政或上级主管部门应定期或不定期对本行政区域内各单位内部控制的建立和执行情况进行业务指导和进行监督检查，并作为领导政绩考核奖惩措施。

（二）完善制度是加强内部控制的重要保障

行政事业单位应按照财政部2012年11月29日颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定，并结合本单位内部实际情况和外部环境变化，建立和健全本单位内部控制制度。总得来说，建立和完善行政事业单位的内控制度，必须遵循四项原则：全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则。要找准失控环节，明确自控重点。

（三）增强会计基础工作是规范内部会计控制关键

首先，要加强授权审批控制，对各职能部门授权范围、程序、权限以及责任等做好明确工作，保证事业单位的科学管理和权责分明。其次，预算管理作为事业单位的管理核心，它贯穿于整个单位的业务活动，必须对其进行严格的控制。再次，加强财务管理，要把握住关键部位：审批程序、资金调度、交接手续、电脑操作密码等。对于一些关键的要素一定要妥善保管，如银行票据、印章、以及关键物件等等，对于一些同样重要的岗位工作更应加大重视，如银行出纳、收支凭证、实物负责人以及现金等等。

（四）建立和实施内部控制的基础是构建合理的组织机构

要确保组织结构的合理构建需要坚持以下三个原则：第一，公正公开，必须重视结构中的“透明度”，只有想公众准确无误的公开组织结构的职责，才能确保内部控制运行方向的准确和运行效率的高效。第二，牵制制约，将不相互容的岗位进行职权和责任上的分类。第三，高效原则，在实际业务循环过程中，不仅要考虑结果的公正，也要重视运行的效率，不能让不及时的内部信息传递和迟缓的外部信息反映耽误单位发展的机遇。

（五）通过动态监控加强内部控制

仅仅依靠各部门人员的自主性来实行内部控制是远远不够的，由于内部控制是持续、动态的，因此对其进行动态的实时监控也极为重要。可以采取外部财政部门与单位内部监察部门合作的监督方式，对内部控制制度的健全与否进行监察，并及时对相关部门和人员的执行情况作出评价，这样才更有利于对事业单位内部控制工作的监督和完善。

参考文献：

[1]财政部.《内部会计工作规范-基本规范.》

[2]财政部.《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2012，（11）

[3]吕丽.内部控制的现状和对策[J].中国乡镇企业会计， 2007，（06）

[4]中华会计网校编著.《行政事业单位内部控制规范及相关制度应用指南》endprint