中国古代的监察制度

久 华



中国古代的监察制度

久 华

中国有着悠久的历史，在封建社会初期就已建立了较为严密的监察制度，其中一个重要目的就是监督官员、惩治腐败，这虽然取得了一定成就，但始终无法彻底解决贪腐难题，在王朝末期，贪腐常常更加横行。

回顾和反思中国古代监察制度的成败得失，对当下以及未来反腐斗争的深入不无裨益。秦统一全国后，实行皇帝制度、官僚制度和郡县制度，虽然巩固和加强了专制集权统治，但与之相伴而生的，则是官僚机构的不断庞大和各级官吏的与日俱增。为监督官员，从秦代开始，中央王朝便开始逐步建立监察制度。以中央监察机构为例，秦代以御史大夫府作为中央监察机构，汉代的中央监察系统则主要以御史中承、司隶校尉、丞相司直为代表，三者同为中央监察长官，各自独立行使监察职权，相互监督。唐代中央一级的监察制度与监察机构进一步发展健全，唐代的御史台已成为一个完整、独立的监察机构，监察范围涵盖了国家政权机构的各个部门和社会生活的各个领域。宋代的谏官系统已经发展到了顶峰，它的组织独立，自成系统，谏院与御史台共同构成中央监察机构。元明清时期中央和地方的监察机构更趋完备，监察范围也更广。

封建社会的中央监察制度又是如何运行的呢？以宋代为例，宋承唐制，设御史台为国家最高监察机关，御史台下分台院、殿院、察院。三院分置侍御史、殿中侍御史、监察御史。在分工上，侍御史是御史台副长官；殿中侍御史领导殿院，“掌以仪法，纠百官之失”；监察御史则统率察院，“掌分察六曹及百司之事，纠其谬误，大事奏劾，小事则举正”。监察御史是一个非常重要的官职，负责对其他各部官员的监察。监察御史在唐代由宰相任命或者荐举，“进退从违皆出宰相”，但到宋朝，改为由皇帝亲自任命，使监察御史能够更好地监督宰相。为了确保监察御史更好地履行职责，宋代对御史的选拔条件很高，司马光认为监察官员要具备不贪图荣华富贵、注重德行操守、顾全大局的意识。除了这些，在选拔御史上，还有工作经验的要求，因此宋代御史的地位很高。

宋朝还规定，御史都要做“月课”，即每个月都要向皇帝报告一次。如果台谏官在上任百日内无所纠弹，则会被罢官或者交罚款（辱台钱），可见朝廷对监察官员寄予了很高的期望。宋初还在唐朝谏官的基础上设立谏院，但其主要职责不是规谏君主，而是举发臣下不法行为和对政府各部门提出“谏正”。宋朝的台谏制度对后世监察制度的发展影响深远。

中国古代的监察制度与封建专制制度相伴而生，在一定程度上的确也起到了抑腐惩贪、惩恶扬善的作用，但是由于受到时代和阶级的局限，封建社会下的监察制度也有着明显的缺陷。封建专制制度下最高监察权是属于皇帝的。监察官可以对违法的官僚贵族提出弹劾，但弹劾必须奏请皇帝批准，无论监察官何等刚正，无论弹劾多么有理，只要皇帝不批准就毫无作用，这是中国古代监察最突出的特点，也是其重要的历史局限性。当皇帝重视法制时，监察机构和监察官一般都能正常发挥作用；当皇帝无视法制时，监察的作用与效果就会大大削弱，或者沦为君臣之间、臣与臣之间政治斗争和权力之争的工具。

同时，历代封建统治者也常常寄希望于通过道德教育，让官员克己奉公、遵纪守法，尤其希望监察官员能够成为道德标杆。也确有许多监察官以天下为己任、不畏强权、一心为民。但在古代的官僚体系中，希望通过道德教育让官员清正自律是不可能的。以清代为例，虽然清代非常重视官员的道德教育，但是不但没能消除腐败，反而形成了著名的“陋规”。“陋规”是清代各级官吏收纳或送出的一定钱物，这属于常行例规，为某事单独进行的贿赂并不算在内。“陋规”类似于潜规则，见不得光，但却长久存在于清代的官场中。以京官为例，他们常收的就有“冰敬”（夏天收）、“炭敬”（冬天收）、“别敬”（出京辞别收）等，地方官员所收的“陋规”名目就更加繁多。面对这种情况，不要说监察官员，就是皇帝也无可奈何，连康熙皇帝都承认，廉吏并非一分钱都不从民间索取，“州县官止取一分火耗，此外不取，便是好官”。由此可见，在贪腐已成潜规则的情况下，仅仅依靠道德反腐是行不通的，官员生活在官场这张网中，对上级、对京官都要打点，借“陋规”来敛财才能在官场上生存，不是官员道德好就能置身事外的。

历史是一面镜子，中国数千年的监察实践对今天有重要的启示意义。

第一，中国古代的监察机构地位较高，能够相对独立行使监察权，其公正性有着一定的保证。在今天的反腐工作中，纪检监察机关也应该享有充分的自主权，以防其受到其他权力不合理的干涉，影响监察效果。独立和健全的监察制度既是封建监察法制的成功经验，也是现代监察制度的基本要求。

第二，反腐治贪不能仅仅依靠道德调节，更需要加强法治和制度建设。汉武帝时期的《六条问事》、唐代的《六条察法》、元代的《宪台格例》、明代的《宪纲条例》、清代的《钦定台规》等监察法令的不断完善和具体化，为监察官员行使职权提供了法律依据，对于惩治腐败起到了积极作用。

第三，古代监察制度组织严密，自成体系，横向上谏官、御史分工明确、职责清晰，彼此既能监督又能合作，这种互察机制极大地强化了监察系统的自我制约和自我控制机能，在一定程度上制约了监察权力的滥用。纵向上则是自上而下的垂直管理体系，独立而高效。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求强化上级纪委对下级纪委的领导，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。这在某种程度上与古代监察体制有异曲同工之妙。

虽然历代王朝都在不断地完善监察制度，但腐败仍然屡禁不绝，根本原因就是古代的最高监督权只属于皇帝，监察官员不对百姓负责，不接受百姓的监督。因此，要建立真正体现人民意志的监察制度，就需要赋予公众、媒体更多的知情权、监督权，让涉及群众切身利益、容易滋生腐败的运行环节更加公开透明。

作者单位（为中国社会科学院）