唐山两部门因“红头文件”掐架

郑旭　崔靖芳

尽管“唐工信办（2013）35号”是以红头文件的形式下发的，可就该文件的现状和效果而言，难免会让唐山这样一个产能大市有些尴尬。

因对文件部分内容产生理解上的分歧，唐山市工业和信息化局与唐山市住房和城乡建设局最近互指对方犯了概念性错误。

去年5月，为加快唐山市预拌砂浆发展进程，规范预拌砂浆生产和使用，促进砂浆生产企业健康有序发展，保证市场对这一产品的需求，唐山工信局、住建局根据相关规定，联合签发了《关于预拌砂浆生产企业规划布局和备案管理工作的通知》（下称《通知》），其文号为“唐工信办（2013）35号”。

何谓“预拌砂浆”？这是一种用量大、性能广泛的建筑材料，由于其具有节约资源、保护环境、确保建筑工程质量、实现资源再利用等方面的优良性能，被视为国内建筑业的一次施工革命。

值得一提的是，作为“十二五”期间河北省确定的3个循环经济示范市之一，唐山近年来期待在发展循环经济上大有作为，加快推进资源型城市转型步伐。某种意义上，《通知》是唐山建设资源节约型、生态环保型社会，实现可持续发展战略的进步之举。

尽管这是一份以红头文件形式下发的《通知》，可就现状和效果而言，难免会让唐山这样一个产能大市有些尴尬。

完美布局

唐山市工信、住建两部门以河北省发改委、河北省住建厅转发商务部、住建部《关于进一步做好城市禁止现场搅拌砂浆的通知》、《河北省预拌砂浆生产企业备案管理办法》以及《关于在市区禁止现场搅拌砂浆的通知》等相关规定为政策依据，共同制定并于2013年5月2日联合下发了“唐工信办（2013）35号”通知。

《民生周刊》记者发现，《通知》在预拌砂浆生产企业规划布局的原则、方案、备案管理以及预拌砂浆生产项目建设条件、申请与审批等5个方面提出了具体要求。

例如，《通知》将预拌砂浆生产企业规划与布局的原则明确为“统筹规划、分区布局、总量控制、有序建设”，并把“2013年拟在市区批准建设生产企业4至5家，年设计生产能力控制在260万吨左右。市属各县（区）批准建设生产企业1家”作为实施方案的重要内容。

“除了顾忌到唐山市的环境容量，主要是防止出现重复建设，避免因市场过剩而产生恶意竞争。”唐山市工信局散装水泥办公室主任杨建说。

在此之前，兩部门曾对2011年全市建设项目对预拌砂浆需求总量做过统计，数据显示，当年唐山地区预拌砂浆市场需求为350万吨。

杨建说，为了科学确定砂浆企业布局、数量和产能，按照《通知》要求，预拌砂浆生产项目必须符合国家产业政策和唐山市预拌砂浆规划布局原则，配备符合环保和产品质量要求的先进工艺装备和实验检测设备。

事实上，自2007年6月全国各主要城市分批次实施禁止在施工现场搅拌砂浆之后，在市场推动和政策干预的双重作用下，国内预拌砂浆行业已逐步从市场导入期向快速成长期过渡。

但业内人士在调研后指出，近几年，一些年设计产能在万吨级以下的企业，甚至在不具备环保条件以及达不到产品技术参数要求前提下，匆忙上马预拌砂浆项目。

或因如此，作为全国第三批实施禁止在施工现场搅拌砂浆的城市，唐山在这份《通知》中，要求企业在新建或在原有基础上改扩建此类项目时，项目的年设计能力不能低于30万吨，并强调两个部门在项目审批环节进行分工与监管。

《通知》规定，项目建设单位需填报《新建预拌砂浆企业审核表》，先报市散装水泥办公室，后由工信局与住建局组织审核；未经批准的生产项目，市散装水泥办公室不予出具向省级主管部门的项目备案意见，住建局及其具体业务部门也不予进行产品备案。

“根据要求，我们还要对预拌砂浆生产企业实行备案管理。”杨建告诉《民生周刊》记者，凡未经备案的生产企业，不得向市场供应预拌砂浆产品。

滦南“遭遇战”

受益于这一政策，唐山市目前已有4家年平均设计产能在50万吨以上的预拌砂浆生产企业，各企业按照《通知》要求，在完成了一系列“规定动作”后投产，先后面向唐山市销售产品。

作为建筑市场领域的快销品，预拌砂浆这块蛋糕非常大。很快，“正规军”与“游击队”在市场上遭遇了。

“普通砂浆的行情还好些，特别是特种砂浆市场，基本上都被一些‘小作坊’企业生产的产品占领了。”作为4家大型企业之一的负责人，余毅最近半年来很是窝火。

余毅所经营的公司位于唐山市滦南县，也是《通知》下发后该县唯一一家通过省级部门对企业和产品“双备案”的预拌砂浆生产企业。

他告诉《民生周刊》记者，建筑工程材料将预拌砂浆产品分为两类，一类是普通预拌砂浆，多用于抹灰、砌筑、地面、防水；另一类是特种预拌砂浆，多用于满足保温隔热、吸声、防水、耐腐蚀、防辐射、装饰和粘结等特殊要求。

“我们在市场调研中发现，滦南至少有8家小作坊式的企业在生产特种砂浆，他们年产能不超过万吨，但产品不愁销路，滦南县和县城周边很多在建工地都在使用。”余毅说。

其实，余毅所指的这8家“企业”并不在项目备案企业名单之列。而按照《通知》要求，未经备案的生产企业，其产品是不能向市场供应的。

“从行政监管层面说，我们主要是看这类企业和所生产的产品有没有取得唐山市建筑工程进市登记证。”滦南县城建局建筑工程质量监督站站长马彦军向《民生周刊》记者解释。

根据《唐山市建筑工程材料使用管理办法》的规定，包括预拌砂浆这类产品，凡进入唐山市建筑市场的建筑工程材料，均由生产企业向市建设局进行告知性登记，告知性登记是作为建筑工程材料准予采购、使用的依据。

马彦军称，县一级住建部门无权为企业办理“入市登记”，办理登记的企业需携带《河北省建设工程材料设备使用备案证书》，新型墙体材料还应持《河北省新型墙体材料生产备案证》等相关材料到市住建局的“墙改办”（墙体材料革新办公室）办理。

“材料齐备便可获准登记，获准企业的信息都被录入唐山建设局网，能否在唐山建筑工程领域中销售并使用，我们一查便知。”

在他的配合下，记者在8家“企业”中选了两家作为登记信息查阅对象。

经查：名为“滦南县鹏洋新型建筑材料厂”的企业基本登记信息可查到，其产品名称为“膨胀聚苯板薄抹灰外墙外保温系统用抹面胶浆、胶粘剂”，企业登记时间为2014年1月14日；名为“滦南县宏润建筑材料厂”的企业则尚未登记。

迟到的质疑

由此看来，滦南宏润建材势必要成为滦南县城建部门行政执法的对象。而对于滦南鹏洋建材，因其并未违反《唐山市建筑工程材料使用管理办法》规定，其特种砂浆产品进入市场自然也被视为“无异议”。

但问题的关键是，如果依照唐山市工信局和住建局联合下发的《通知》要求，工信部门的审批在先，住建部门的审批在后。

事实上，滦南鹏洋建材预拌砂浆生产项目是在没有取得《河北省预拌砂浆生产企业备案证》前提下，便直接拿到了由住建部门获准的市场准入资格。

对此，唐山市住建局市场监管处处长王树东、该局墙改办主任赵冰在接受《民生周刊》记者采访时均认为，按照《唐山市建筑工程材料使用管理办法》以及省级相关部门文件规定，建筑工程材料生产企业除提交马彦军所指的材料外，只要再提供营业执照、产品检验报告、产品执行标准等基本材料，住建部门就可以为其办理准入登记。

然而，对于《通知》的规定内容，市住建局却有着自己的理解。

“这个《通知》实际上是由市工信局散装办牵头起草的，主要为了改善城市环境而针对普通砂浆生产企业制定的。”

作为《通知》草稿的审阅人之一，王树东称，现在来看，工信局在当时把“预拌砂浆”概念弄混了。他甚至强调，特种砂浆生产企业应该不受这份红头文件约束。

他指出，目前市场上对于干混砂浆需求总量要远远高于特种砂浆，《通知》中所称的“预拌砂浆”应当只指普通砂浆，但市工信局却将其定义为“普通砂浆”和“特种砂浆”。

“虽然我们是起草单位，但毕竟是联合发文，应该在《通知》草拟阶段就对这个所谓的概念性问题与我们进行‘意见交换’，而不是现在才指出来。”对于住建局的指责与质疑，工信局的杨建认为“不能理解”。

他告诉《民生周刊》记者，有关预拌砂浆的定义和分类并非市工信局所为，各类文件对于这一概念表述中均将其分为普通和特种两类。

杨建强调，《通知》的制定的确是以环境保護为前提，从近年国内预拌砂浆企业的基本状况来看，普通砂浆生产企业大多实力较强，在环保监管的下行压力下，这类企业能够加大在环保设施上的资金投入。而特种砂浆产品虽然也有规模型企业，但产量还是不及一些中小型企业。

值得一提的是，于2011年4月制定并试行的《河北省预拌砂浆生产企业备案的基本条件》中，亦将干混砂浆分为普通和特种两类。其中，普通砂浆生产企业的年设计生产能力要求大于20万吨；特种砂浆生产企业的产能则要求大于5万吨。

“唐山市现在对于节能减排工作很重视，因此我们在《通知》中对生产企业的产能要求要比省里的基础标准高。就是想通过提高产能量化门槛，将那些不重视环保的小作坊企业拒之于准入政策大门之外。”杨建语气坚定地说。

“游击队”的白与黑

事实上，《民生周刊》记者在唐山滦南县采访时，也对余毅提到的8家“企业”进行了核实。

通过暗访，《民生周刊》记者发现，这些“企业”均分布在滦南县的城乡结合部的村庄或沿国道旁设立的废旧厂房内，且生产的产品均为特种砂浆，无一家“企业”配备环保设施。

以前述两家“企业”为例，滦南宏润建材位于该县北环路以北的一处废旧厂房内，产品加工使用的原材料被堆放在厂房外侧的空地内；一台立式搅拌机和一名村民组成了唯一一条产品生产线；直径不足50公分的室内空气交换扇便是“生产车间”的除尘设备。

或因未被住建部门批准进入市场，该“企业”的产品被负责人隐藏在距生产车间较远的库房内。

巧合的是，就在《民生周刊》记者暗访时，一辆未悬挂号牌的货运汽车刚从该企业驶出。记者驱车一路尾随，结果发现这辆货车驶入了正在建设的滦南县第一中学工地内。

而滦南鹏洋建材虽然做了原料规范储存，但记者注意到，这个同样位于该县宋道口镇一座村庄内、占地仅5亩的特种砂浆“企业”，周边均是农田。

在此之后，《民生周刊》记者将暗访发现的情况分别向滦南县环境保护局、滦南县国土资源局、滦南县工商行政管理局进行了通报。

综合上述部门的反馈，《民生周刊》记者得知：滦南宏润建材、滦南鹏洋建材等8家企业均未进行环境影响评价，其中滦南鹏洋建材因涉嫌违法占用耕地，国土部门已对其下达了限期整改通知，要求其15日内自行拆除。

但因滦南宏润建材、滦南鹏洋建材等企业已经办理了《个体工商户营业执照》，且生产经营活动未超出法定范围，当地工商部门认定其不属于违法经营。

余毅告诉《民生周刊》记者，为了上马特种砂浆项目，他们公司投入2000余万元进行生产线和环保设施的建设，核心原料均进口于德国，且全部由电脑计算主辅料配比。但由于成本因素，产品每吨价格要比上述“企业”高出20%。

但让余毅窝火的还并非作坊式企业的产品占领了自己的市场份额，而是对滦南鹏洋建材等“企业”的产品可以轻松入市销售的不平衡。

“这与各职能部门之间尚未形成监管联动机制及政策执行力不强有关。”余毅分析，在唐山市，原工商注册登记的前置条件是“环评”，但随着工商登记制度改革的推进，“环评”不再成为前置要求。

也就是说，申请登记的企业或个人，所经营的项目有没有污染都不会影响到营业执照的取得。

而按照《唐山市建筑工程材料使用管理办法》，只是要求建筑工程材料的生产单位提供营业执照和其他材料，就可以为其产品进行登记，准许其产品入市销售。

环境污染也好，违法占地也罢，对于这些老板为本地人的作坊式企业来讲，余毅认为这只是一本人情帐而已。

他觉得，治本之道还在于红头文件真正落地，发挥其政策效能，而不是被住建部门一方悬在空中。

对于余毅的这一想法，杨建也颇为无奈：“《通知》是两个部门共同下发的，如果没有市政府的统一协调，我们能去命令其他单位怎么做吗？”

（文中余毅为化名。）