农地流转政策新解

韩俊

农村土地流转的每次政策变动都会引来普遍关注，因为这中间蕴藏着巨大的商业空间。但通常情况下，社会各界对国家土地政策的解读却是有偏差的。十七届三中全会后，我国土地政策就被广泛误读；十八届三中全会结束之后，很多政策又被社会普遍误读了。其实，十八届三中全会涉及的土地政策可归结为三个问题：工商企业参与农村土地流转，农村集体经营性建设土地入市和改革农村宅基地制度。

农地流转必须保证粮食生产

对于工商企业参与农地流转，十八届三中全会决定中有两句话非常重要，即“鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业流转”，“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”，决定这样提就是为了用现代生产要素和经营模式去改造传统农业。

在我国，现代生产要素的稀缺正严重影响农业生产效率的提高。重庆市彭水县耕地面积超过70万亩，但该县只有1家农机专业合作社，这个合作社拥有的农机具不过只有15台。河南的植保合作社也面临着人才短缺的难题，他们雇佣的多是55岁以上的闲散劳力，这些人很多都不会使用现代农机具，对药物配比、机械喷洒等植物保护中非常重要的技术掌握得也不精准，农药残留经常超标。正因为这个原因，政府才鼓励工商企业参与农村土地流转。

截至2013年6月底，农村土地流转总量是3.1亿亩，占农民承包经营土地总量的23.9%，这其中农户之间的流转占了62%，农民流转给企业的土地比例是9.7%（大约3050万亩），这个数字已经相当可观了，这说明租赁农民土地从事农业生产经营活动的企业越来越多了。

但这并不意味着国家将会无条件地支持城市工商资本参与农村土地流转，因为国家必须防止两个问题的出现，即农地的非农化和非粮化。前者是指将流转土地用于房地产或以生态农业为名建设酒店、高尔夫球场和大棚式庄园，后者是指利用流转土地生产非粮类经济作物。

目前重庆大户种粮土地85%以上依靠流转，年均地租成本已有400多元 ，而种粮大户每年亩均纯收益只有200元左右，远低于“非粮”流转收益。一些地方政府对土地流转支持政策趋于“一样化”也不利于提高农民种粮积极性。在重庆一些区县，柑橘规模种植的优惠政策比种粮还多：柑橘每亩不仅能获得500元财政补贴，还能获得每亩250元的种苗补贴。

限制土地流转非粮化、禁止非农化，这样做是为了保证粮食安全。中国是人口众多的大国，粮食生产不能过度依赖进口。现在中国每年粮食消耗高达6.7亿吨，而全世界粮食贸易总量不过3.1亿吨。如果中国将粮食自给率降低到50%，那么全球粮食供给都会出现问题。

中国现在耕地总量不过是18.26亿亩，人口却有13亿多。将中国的情况跟几个大国做一下对比，就能看清耕地对中国的重要性：美国人口比我们少十亿，但耕地比我们多十亿亩；印度的人口比我们少一亿，但耕地比我们多六亿亩。如果太多土地出现非农化与非粮化，那么一定会给确保粮食安全造成巨大压力。现在工商企业到农村参与土地流转获得的土地中，仍然被用于进行粮食生产的已经不足10%，严格监管农地流转因此是非常重要的。

此外，在工商资本参与农村土地流转时，一定要注意的另外一个问题是坚持家庭经营在农业生产中的基础性地位，这是我们国家农业创新的前提和基础，其他经营方式只是家庭经营的补充。这是因为家庭经营可以将农业的监督成本降到最低，我国的人民公社之所以会失败而后来的农业改革又之所以会取得成功，就是因为这两者监督成本存在巨大的不同。我国农村改革的最大成果，就是重新确立了这样一条以家庭经营为基础的农业经营制度。

解决城市住房问题不能指望农村土地

十八届三中全会明确提出，在符合土地规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地入市交易，并且与国有土地同价同权。目前，农村土地有三类：公益性建设用地，比如道路、学校、村委会，这是任何农村都不能少的；经营性建设用地，比如乡镇企业建设用地，这大概有5000万亩；还有一块就是农民的宅基地，这是保障农民基本居住权的用地。

十八届三中全会虽然明确提出农村经营性建设用地可以出让，但并未明确这些土地出让后用来做什么，很多人就以为可以用来盖小产权房了。那么，集体经营性建设用地可以入市转让是否意味着小产权房可以合法化？

这个问题其实是很清楚的。这些小产权房在建设过程中没有缴纳土地出让金，没有承担城市配套基础设施的费用，不符合我们国家的城市规划，也不符合土地用途管制，我们国家现有的法律也完全禁止农村土地用来建设商业住宅，买小产权房人的权利是不受到保护的。

现代土地制度的基本原则就是用途管制和土地规划，这是任何法治国家和市场经济国家都严格执行的制度。如果国家无条件允许所有小产权房合法化，将不符合依法治国的精神。

十八届三中全会提出农民住房财产权可以转让后，很多人又认为是否可以到农村通过购买宅基地解决住房问题。针对这个问题，三中全会的文件提出“审慎稳妥”地在全国范围内先开展试点，但选择哪些试点和怎样推广是下一阶段的工作内容。现行法律制度下，针对这一问题有两个“严禁”：严禁城市居民在农村购买宅基地，严禁为城市居民在农村购买的住宅发放土地许可证。

大量农民工进城后，农村确实有很多住宅变成闲置资源，城市也确实有很强的冲动和能力去购买这些土地。但我们也要看到，进城农民工的住房问题现阶段已经解决了吗？显然没有，现在农民工在城市购买住房的连1%都不到，参与城市基本医疗保险的比例也只有不过15%。

对这部分群体，农村宅基地仍是他们基本的生活保障。一旦这些农民最终没能在城市安家，这些宅基地就是他们的归宿和依靠。而且，农村宅基地供求本身也是有很大矛盾的。现在很多地方已经不分宅基地了，这些农民也要买房子住。如果我们现在允许宅基地上市交易，一些农民可能会因此获得很多短期好处，但也会因此面临长期社会风险，他们的居住成本由谁负担会是个更大的问题。所以，全面放开宅基地流转至少目前来看条件还很不成熟。

农业绝不是简单提供产品的行业，它是剩余劳动力、尤其是难以转移到城市劳动力的蓄水池，也是良好生态环境的重要组成部分。农业生产不能只讲效率，农村土地制度的改革也必须有其底线。集体土地所有制、家庭经营为基础和最严格的耕地保护制度，就是我们国家土地制度改革的底线，坚守这些原则最要做的就是保证政府这只闲不住的手不会随便干预土地流转。

（作者为国务院发展研究中心副主任）endprint