基于公共财政视角的养老金“并轨”改革问题研究

蔡德发，郭潇雨，蔡 静

(1.哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院, 哈尔滨 150028；2.大连海洋大学 马克思主义学院 ，辽宁 大连116023)

财政与税务

基于公共财政视角的养老金“并轨”改革问题研究

蔡德发1，郭潇雨1，蔡 静2

(1.哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院, 哈尔滨 150028；2.大连海洋大学 马克思主义学院 ，辽宁 大连116023)

1991年以来，我国机关事业单位与城镇企业职工实行了两套不同的养老保险制度，即所谓的“双轨制”。“双轨制”存在诸多弊端，中央政府及有关部门为了推动养老保险双轨制改革进行了诸多的尝试和努力，但出台的一些试点方案实际运行效果并不理想。党的十八届三中全会提出要推进机关事业单位养老保险制度改革，建立更加公平可持续的社会保障制度。通过对德国、美国、智利等几个典型国家养老保险制度改革的考察，发现国外大部分国家的公职人员与其他群体养老金待遇差别不大，具有完备的相关法律法规体系，财政承担转轨成本等。因此，应进一步加大财政补贴力度，承担转轨成本，加大财政对养老保险基金的投入力度，降低企业养老保险费率。

养老金；双轨制；转轨成本；并轨

一、引 言

养老保险是一种公共品或准公共品，属于公共管理范畴,是社会保险制度的核心环节和重要组成部分，具有强制性、互济性和社会性的特点。政府作为社会养老保险的“最终责任人”，有义务和责任建立职能完善、科学的养老保险体系，这对缓和群体矛盾，维护社会稳定发展，增进国民福利，推进我国改革开放和社会主义市场经济建设具有重要意义。

我国城镇养老保险双轨制产生于20世纪90年代初，是我国经济体制改革进程中出现的特殊产物。目前，我国城镇养老保险存在两种制度：一种是在城镇企业中实施的“缴费型”养老保险制度，城镇企业的基本养老保险是采用社会统筹和个人账户相结合的方式，由国家、企业和职工本人三方共同分担企业员工的养老保险金；另一种是在机关事业单位运行的由财政拨款的养老保险制度，其中国家机关和全额拨款事业单位的退休职工的养老保险金(离退休费)全部由国家财政承担，职工本人不需要缴纳任何养老保险费。两种不同的养老保险制度同时存在并运行的现象即所谓的养老保险“双轨制”。“双轨制”违背了社会保障公平正义的价值理念，机关事业单位与企业员工之间的养老金待遇差距巨大已经引起企业员工群体的强烈不满，养老保险双轨制的改革成为2011年以来连续三年全国两会的热点话题。截至2013年年底，我国基本养老保险参保人数为8.19亿人，覆盖率为79.7%，目前我国的养老保险计划是世界上覆盖人数最多、最大的养老保险计划。对此，要实行养老保险全国统筹，开展机关事业单位养老保险制度改革，解决双轨制问题并拿出具体方案。要实施全民参保登记计划，实现应保尽保，尽快把没有纳入的2亿多人纳进来，使我国的养老保险能更加公平、更加具有可持续性[1]。经过24年的不断探索和完善，城镇企业建立了相对完善的基本养老保险制度,而机关事业单位养老保险制度的改革步伐严重滞后，至今尚没有明确的改革方案出炉。

从公共管理的视角看，养老保险体系的建设既牵涉国家、用人单位与个人的利益格局，更直接关系到不同群体、不同阶层的利益分配格局，是政府实现收入再分配的重要方式之一。同时，社会保障体系也是社会安全的“稳定器”，能够维护社会的长治久安。而养老金双轨制违背社会保障公平正义的理念，退休养老金水平之间的差距巨大，其公平性遭到民众的普遍质疑。从公共政策的视角看，实现养老保险“并轨”改革可以树立公平公正的执政理念，提高公共政策制定水平，改善政策实施的效果。因此，政府应发挥其在养老保险双轨制改革中的主导作用。

二、法理分析

社会保障是民生之本，民之所望是一国政府的施政所向。政府应当对城镇养老保险体系进行改革，逐步减少和消除双轨制所造成的社会不公正的现象，应当让城镇企业职工享受到与他们所做出贡献相当的养老保险待遇，使其晚年更加幸福安康，这也有利于社会稳定繁荣。

罗尔斯(John Rawls)的分配正义论注重基本权利分配的公平公正。当前我国的城镇养老保险双轨制是一种不公平的社会资源再分配方式，机关事业单位职工和城镇企业职工之间也存在着国民身份的差别，国家财政拨款担负机关事业单位职工的养老保险金，给予公务员群体一种超国民待遇，这是对城镇企业人员基本正义的侵犯。

罗尔斯同样注重对社会“最少受惠者”的保护。在我国城镇养老保险体系中，双轨制的存在造成城镇企业员工与机关事业职工群体相比是事实上的“最少受惠者”。两个不同的养老保险制度在筹资方式和支付标准等方面存在着不同，特别是城镇企业员工与机关事业单位员工的退休金水平有着巨大的差距，养老金的替代率方面也颇为悬殊，再考虑到城镇企业员工在工作年限内还要缴纳养老金，我国的城镇养老保险体系没有注重对“最少受惠者”的保护，甚至出现了“逆向补偿”的倾向。

凯恩斯的国家干预主义是社会保障理论的主要理论依据，政府应当积极主动地参与社会保障制度的建立健全，对市场无法、有效全部承担的养老、医疗、失业等风险给予保障，在社会保障上承担起应有的社会责任。凯恩斯认为，社会保障是国家进行国民收入再分配的一种有效的调节手段，同时也能缓解社会矛盾，稳定社会秩序，促进经济增长。国家干预主义对西方福利国家的社会保障制度的建立有着深远影响，美国于1935年通过《社会保障法》标志着美国现代社会保障制度的确立。

马克思主义社会公正理论认为，社会公正是一个社会历史现象，只有在根本变革社会制度的基础上，才能实现人类社会的公平正义。应当通过社会的普遍调剂方式，减少和消除社会中的不公平的现象，遵守实现人人共享、普遍收益的原则，达到提高社会的发展水平。马克思指出，社会产品的二次分配必须考虑社会的公共事业和扶贫救济，其中有“用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”，有“用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等”，有“为丧失劳动能力的人等设立的基金”。这一思想对建立、健全社会福利、社会保险和社会保障机制有现实的指导意义。

社会保障以促进社会公平正义为基本原则，社会保障制度的建立和发展，所体现的一个基本原则就是社会公平正义。公平正义是衡量一个国家或社会文明发展的标准，也是我国构建社会主义和谐社会的重要特征之一。当前我国正处在政府职能进一步转变改革的进程中，公平正义应当是政府职能最根本的价值取向。加大对分配公平的调节力度，发挥政府作为社会保障投入主体的作用。分配公平是和谐社会公平体系的重要内容，是构建社会保障体系所要达到的基本目标。党的十八大报告指出提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平，多渠道增加居民财产性收入。在再分配的层面上，公平比效率更加重要。我国目前的城镇养老保险双轨并行，无论在筹资方式还是在支付标准上，企业员工与机关事业单位员工之间存在着不公平的现象，两个群体退休养老金的差距有着超出正常合理范围的倾向，并且在养老金的筹集渠道上因“人的身份”差异而存在区别对待。可以说养老保险双轨制是有悖于社会公平正义，也违背了政府履行行政职能的价值取向。马克思社会公平正义理论对我国养老金双轨制改革具有指导作用。

我国宪法明文规定建立完善的社会保障制度，公民应当有权享有社会保障。在养老保险制度设计上遵循非排他性原则，不会人为地设置障碍将某一个人或者某一个群体排除在养老保险的受益范围之外。养老保险的准公共品性质决定了国家必然要在财政供给、规制设计、监督管理等各方面支持养老保险体系的运行。我国正在逐渐完善社会主义市场经济体制，政府职能也在转变和完善，政府今后主要的职能就是直接或间接地为社会提供数量越来越多、质量越来越好的公共产品和准公共产品。国民收入的分配和再分配，财政资金的支出使用有相当一部分是为社会提供公共产品和准公共产品。养老保险是准公共品，政府应当是承担提供养老保险的责任主体，对养老保险双轨制改革给予财政和制度上的支持。社会保障主管机构直接承担养老保险双轨制改革的责任，政府作为养老保险的责任主体，应当积极推进机关事业单位养老保险制度改革，建立更加公平可持续的社会保障制度。在现实国情下，养老保险双轨并轨必须也必然高度依赖于中央政府的政策协调能力和地方政府的大力推进。

三、研究现状

从国外情况看，国外的公职人员就是政府行政机关公务人员。发达国家公职人员的养老保险制度建立至今已经上百年，基本上形成了制度健全、多层次、多支柱的养老保障体系，同时在管理与服务模式上也达到较高的水平，无论从理论研究还是实践探索，对国家公职人员养老保险制度改革发展提出了一系列较完善的社会保障和社会保险的原则、制度与规范。主要代表性观点如下：

美国经济学家马丁·费尔德斯坦(Martin Feldstein，1998)认为，中国现在运行的是由投资基础上的基金积累制和定额给付的现收现付制所组成的一种混合的养老保险制度，认为中国应该通过改进制度设计的方式来逐步实现制度的转型[2]。

美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz，2004)认为，只有收益与缴费密切挂钩的个人账户完全积累制是一种最透明的制度，可以避免负面激励或负面经济效应的制度。中国应当设计一个可以在全国范围内来施行的社会保障体系，在一些特殊的条件下来施行特定的省级体系，要完善监管机制，施行全国性的监督管理。只有将支付养老金的负担从国有企业转移到社会公众才能真正解决中国的隐性养老债务问题，否则将很难推行所有制的重组[3]。

日本学者Sakamoto在《统一的日本养老金体系：整合公务员和私人雇员养老金体系》(2010)中回顾日本社会养老计划的发展和变革的历史，日本公共和私人部门雇员的退休养老金计划实行分别管理运营，分析了如何公平有效地合并两者的退休金计划，日本最近的立法试图通过扩大“日本雇员养老保险计划”的覆盖面而把公职人员也包括进来，从而统一所有雇员的社会养老计划[4]。

美国学者Mattoon在《州和地方政府养老金所面临的问题》(2010)中提到美国的公共养老金正面临着多种因素综合作用所带来的冲击，比如人口结构变化、低利率、股票市场日益下降的投资收益率、养老金待遇索赔数量的膨胀等[5]。

加拿大学者Pozzebon在《加拿大公共部门人员养老金展望》(2011)中分析了加拿大公共部门养老金计划的背景与特点，同时与私人部门养老金作比较，在考虑到基金积累因素影响的情况下，公共雇主养老金水平会发生显著的变化，但与私人部门养老金计划的重要性逐步下降不同，公共部门养老金仍然保持了其固有的传统特征，其覆盖率维持在较高的水平[6]。

美国学者Brauer在《州与地方政府养老金：在何种情况下政府可以削减养老金》(2011)中分析了法律限制州和地方政府减少养老金的各种情况，并对此进行了分类。大部分州和地方政府在一定限制条件下允许降低养老金水平，而有些州和地方不允许减少雇员养老金。对公共部门与私人部门雇员养老金待遇的法律保护很复杂，其复杂性的来源与造成的影响彼此不同。对公共部门养老金减少的法律规定很笼统，而私人部门则很详细[7]。

从国内情况看，由于国外的养老保险体系多是一体化，所以国外对养老保险双轨制的研究很少。1991年我国开始城镇企业职工养老保险制度改革以来，对养老保险双轨制改革的研究一直持续至今。多次改革没有取得重大进展，从财政视角分析还是职能履行不到位，政府没有承担起企业职工养老保险转轨成本。如中央财经大学褚福灵教授在《浅论政府在社会保障中的角色和职能》(2002)中认为，政府作为社会保障制度的主体，对承担社会保障制度的转制成本具有不可推卸的责任[8]。在政府承担社会保障转制成本方面，主要表现在中国养老保险制度由现收现付制转变为部分积累制这一转制成本上，因为过去国家实行现收现付制的保障制度，“老人”和“中人”的账户没有积累必要的保障资金，所需要弥补的这部分资金缺口就是政府应当承担的转制成本。如西南财经大学保险学院张运刚教授在《人口老龄化与我国养老保险制度改革》(2005)中提出，既然政府已经将“老人”和“中人”原先的养老金权益吸收到国有资产之中，就不能使其权益因为制度转轨而丧失。因此，为了维护国家信用，政府应承担处理隐性债务的主体责任[9]。黑龙江省人力资源与社会保障劳动厅的赵志刚在《基于社会公正理论的中国公共养老保险制度研究》(2013)一书中认为，政府没有承担起养老保险制度转轨的成本，而是通过提高在职人员和单位缴费比例的方式来逐步化解这一转轨成本[10]。

四、改革的症结

多年来，尽管逐年上调城镇企业职工退休养老金，积极推动事业单位分类改革与事业单位养老保险制度改革试点，但养老保险双轨制改革的复杂性等导致退休养老金待遇差距过大，有碍人才合理流动，极易引发群体矛盾。在某种程度上讲，养老保险双轨制改革尚未成功。

(一)养老保险的财政支出比重偏低

根据国际经验，发达国家将财政支出的40%投入到社会保障领域，中等发达国家财政支出的25%左右投入到社会保障领域，发展中国家的社会保障支出占财政总支出的10%[11]。有数据显示，2000年我国社会保障方面的财政支出是1 517.57亿元，占财政支出的9.1%；2006年用于社会保障领域的财政支出是2 636.22亿元，占财政支出的10.8%；2012年投入社会保障领域12 542亿元，占财政支出的9.98%。从该数据与国际标准对比可以看出，虽然总额和比重指标符合一般发展中国家的水平，但与中等发达国家和发达国家相比还较低，我国政府在养老保险等社会保障领域的作用还有更大的发挥空间。

(二)城镇企业员工养老金替代率持续下降

养老保险金替代率是衡量退休人员的退休前后基本生活保障水平差异的重要指标，同时也是一个国家或地区退休人员生活水平的社会指标和经济指标。我国城镇企业职工的养老金替代率从1990年的75%下降到2012年的50.3%，依照国际经验，养老金替代率若低于50%，退休后的生活水平较退休前会有大幅度下滑。当前我国的企业退休职工替代率接近于50%这一国际警戒线，与此同期的机关事业单位养老金替代率维持在90%左右的高位，同企业职工的养老金替代率形成巨大的反差。替代率的持续下降意味着城镇企业退休员工的养老保障水平在贬值，也表明政府对城镇企业员工养老金的财政支持力度不够[12]。

(三)地方企业养老保险缴纳费率较高

目前，企业缴纳基本养老保险费的比例一般不超过企业工资总额的20%，个人承担本人缴费工资的8%。一些历史负担较重的地方在中央给予一定的补助下基本养老保险费仍然收不抵支，只好提高地方的缴费率。例如，黑龙江省的缴费率为22%，而经济发达的深圳市基本养老保险费率仅为8%，广东省全省平均费率为16%。地方企业较高的养老金缴费是政府逃避承担转轨成本责任的结果，地方企业不得不承担起政府转嫁过来的转轨成本，加重了自身的经济压力，显然不利于企业和地方经济的发展，并且加剧了不同地区之间社会经济发展的不平衡。基本养老保险费率过高，主要是因为企业不仅要承担目前正在工作的一代人的缴费责任，还要承担为养老保险制度改革前已经退休的几代人发放基本养老金所需要的缴费责任，这部分“额外责任”，就是城镇企业养老保险制度转轨成本。从理论上讲，养老保险制度转轨成本应当由各级财政承担，但目前这部分责任主体仍处于缺失状态。

(四)养老金面临财政压力

我国用于机关事业单位离退休待遇方面的财政支出连年增长。据统计，1990年全国机关事业单位用于离退休的财政支出是81.8亿元，该项费用在2012年增长到1 827.7亿元，22年增长了23倍，年均增长率15.2%。1994年当期的费用支出增长率达到了惊人的62.5%。根据福利刚性原则，职工工资水平和福利津贴的调动弹性较差，即意味着退休待遇水平在大部分情况下只能上升不能下降，政府在养老金项目上的费用支出必然逐年增加，财政所面临的压力也随之加大。我国人口老龄化在加速，预计到2030年全国60岁以上人口比例高达24.5%，庞大的老龄人口数量给养老资金带来巨大的压力，再考虑到现行的养老保险制度本身存在缺陷，缺少长效调整机制等因素的影响，未来的财政压力巨大[13]。我国机关事业单位的养老保险制度比较特殊，从资金筹集渠道角度上来看，这是一种“国家保险”或者“单位保险”，不属于社会保险，机关事业单位退休人员的养老金支出完全由国家财政承担。退休待遇水平的连年提升导致这一部分的财政支出也在随着提高。在机关事业单位养老金和城镇企业养老金双重增长的形势下，我国养老金资金面临着潜在的巨大财政压力，对财政支出的要求会越来越高。

五、国外改革实践

(一)德国

德国是世界最早建立养老保险体系的国家，政府机关公务员的养老金所需要的资金是被列入政府年度财政预算的，专门有《联邦官员供养法》对其管理规定，而德国公司员工、工厂工人的养老保险由《职员工人保险法》规定。德国公职人员的养老金由国家财政负担，资金来源一般是通过国家税收，保险模式是现收现付制。可以认为德国政府为公务员群体的养老保险承担了无限责任，称之为无限职责型。这种不需要公务员缴纳费用的养老保险模式给公务员带来了不错的退休待遇，但也给财政带来了巨大压力。当前多数发达国家和个别发展中国家的公务员群体养老金完全实施社会化管理。政府大包大揽、国家承担无限责任已与高度发达的市场经济地位不相符，增加了财政负担。

进入21世纪以来，德国的公共养老金支出因老龄人口和提前退休人口的增加而持续上升，公共养老保费总额却因工作年龄人口的不断下降而趋于萎缩[14]。法定养老保险的危机状况使德国政府认识到了改革的必要性，德国政府制定财政补贴、税收优惠、延迟退休这三方面的政策进行养老保险改革。

1.财政补贴

德国政府引入了国家资助的个人储蓄养老保险。在政府认可提供的一些养老保险商业项目里，符合条件具有购买资格的个人在购买这些保险项目时，政府可以对其提供一定的财政补贴。可以获得财政补贴的有三种群体：政府机关公务员、参加法定养老保险的群体以及参加农民养老保险系统的参保人。

2.税收优惠

政府除了对个人商业养老保险项目进行财政补贴外，还对企业补充养老保险实施税收优惠政策。政府对建立补充养老保险和企业年金的企业进行鼓励，给予减免税收优惠政策，以此来推动企业补充养老保险的完善。

(二)美国

美国当前的养老保险体系是由政府社会保障养老金、公共部门养老金、雇主养老金和个人退休账户养老金三个支柱组成的，公职人员和企业雇员都被包含在三支柱养老保险体系中，不存在“双轨制”，美国政府在养老保险制度改革中作用值得借鉴。作为第一支柱的社会保障养老金计划是一个覆盖全体国民的强制性的养老计划，被视为美国养老保险制度的基石。在该支柱下产生的“社会保障号”，是每个美国公民都拥有的专属号码，具有与身份证号相同的地位[15]；第二支柱是公共部门和雇主养老金计划，其中含有为联邦、州和地方政府公职人员提供的各种养老金计划；第三支柱是一个个人自愿参加的补充养老金计划。美国政府在养老保险改革中逐渐将责任主体地位转变到决策主体地位，政府职能出现逐步弱化的变化。

1.有完备的法律制度作保障

美国建立了相当完备的法律体系，《社会保障法》(1935)、《雇员退休收入保障法》(1974)、《美国国内税收法案》(1978)、《税法改革修正案》(1986)、《经济增长与减税调和法案》(2001)、《企业改革法案》(2002)。这些法律法案为美国养老保险制度的改革提供了法律支撑，也组成了美国立体完善的养老保险法律体系。

2.实行市场化和私人化运作

美国具有高度发达的市场经济体制，国家通过税收优惠政策等手段鼓励和支持养老保险市场化运行，同时养老保险的市场化和私营化也是减轻财政负担的重要方式之一[16]。2001年，国家通过了《经济增长与减税协调法案》，对401k养老保险计划的改革加深了养老保险体系的私营化程度。

(三)智利

智利实行私营型养老保险制度，政府提供最低年金，政府公务员和企业雇员一样，建立个人养老保险账户，通过强制性缴费积累养老保险基金。由于财政压力和养老保险受益人群之间巨大的退休待遇差距，1980年开始智利逐渐废止之前现收现付制、受益确定型的由政府主导和管理的公共养老金计划，实行基金积累制、缴费确定型、强制性的私营养老金计划。智利政府在养老保险制度改革中主动承担起转轨成本，在转轨成功后弱化政府管理职能，加强养老保险的个人责任和市场作用，从而减轻国家财政负担。

1.财政承担养老保险制度的转轨成本

在公共养老金计划向新的私营养老金计划转变的过程中，通过发行政府债券、征收临时过渡税、出售部分国有资产和缩减政府开支等手段，财政承担了约占当年GDP80%的养老保险隐性债务，并且政府保证在养老保险制度改革之前就参加工作的职工的养老权益[17]。政府承担和消化转轨成本促使养老保险制度改革的顺利完成。

2.财政补贴特殊群体

个人养老金的13%由雇员本人缴纳，退休金为个人退休前十年的月平均工资的60%，政府保证退休人员的待遇水平不低于该标准，并且以财政补贴的方式帮助收入低于最低水平的退休人员。

3.放开养老基金的投资渠道

如许可进入到资本市场运作，以期获得比较高的收益，政府保证养老基金有最低的回报。

新的私营性养老金计划可以减少政府在养老金方面的财政支出，并且为经济的增长进行资本积累。从智利的改革方式看，政府必须承担养老保险制度的转轨成本，做实个人账户的“空账”，为养老保险体系的隐形债务买单。智利采用征税、发行债券等多种方式组合消化转轨成本，在这点上智利的做法还是比较成功的，职工的养老权益得到了保障。

我国在城镇企业养老保险制度改革初期，共有224万的国有企业和集体企业离退休人员，有1 032万在城镇职工养老保险制度改革前参加工作的职工，国家直接将该部分的人员纳入到“社会统筹与个人账户相结合”养老保险模式中，并没有为之承担巨额的制度转轨成本，见表1。

表1 我国城镇企业养老保险转轨成本预测情况表 单位：亿元

我国的城镇企业职工和机关事业单位人员养老保险制度转轨成本比较巨大，通过一种方式来消化转轨成本是不现实的。如果单纯依靠发行债券的方式，财政将会背上较大的赤字，造成不小的财政压力；如果仅仅通过征税的方式，会导致企业和个人的经济负担加重，损害市场经济的发展速度和效率；只是以划转部分国有资产来充实社会基金的方式，实际操作上存在估价过低等造成国有资产流失的问题。当前，我国面对转轨成本应采取多管齐下的方式，既要财政上划拨专项资金归入养老保险基金中，也要发行专门国债等方法消化转轨成本。

六、“并轨”改革的对策

(一)进一步加大财政支持力度

1.政府认同并承担“并轨”成本。政府是公共养老保险制度的责任主体，承担着养老保险基金最后责任人的职责。政府相关部门对养老保险转轨成本应当进行合理的量化，由中央和各级地方政府共同承担城镇业基本养老保险转轨成本。承担转轨成本的资金来源可以由三个部分组成：

(1)划转部分国有资产用于充实承担转轨成本的资金。我国在计划经济时期实行的是“低工资、低消费、高积累”的政策，那个时代的老职工牺牲自己的消费和收入，积累起国有资产的一部分，为国家的社会经济发展做出了很大的贡献。通过转移、减持和出售一部分国有资产来抵消一部分养老保险转轨成本。

(2)实现养老保险基金的保值增值。为了避免通货膨胀引起的基金贬值，养老保险基金的增长率必须跑赢居民消费价格指数。政府相关部门应当放开养老保险基金的经营管理，由政府直接管理推向市场化、社会化的管理运行，实现保险基金的行政管理和经营运行相分离。

(3)转轨成本由中央和地方分级承担。在东北三省完善城镇社会保障体系的试点中，对做实个人账户所完成的基本养老保险缺口资金，中央财政按75%的比例给予补助，地方政府承担25%。这实际上已经确定了一个中央财政与地方财政对历史欠账或转轨成本的分担比例，这个比例在不同的地区应该是一个变数，这也为各省市区确定省级财政与市地财政、市地财政与县市财政对历史欠账及转轨成本的承担比例，提供了可参考的依据。

2.加大财政资金对养老保险基金的投入力度

2013年我国财政支出用于养老保险基金的数额为16 839亿元，比例约为12%。作为世界上最大的发展中国家和第二大经济体，与发达国家相比，养老保险基金的分配比例不高。因此要在全国财政支出中提高养老保险基金的投入比重，划清中央财政与地方财政的财政职能，从财政收入中拨款予以补助。每年的国家财政预算中要考虑到用于社会保障的预算比例，提高社会保障模块的预算规模，进而加大财政资金对养老保险基金的投入力度。同时要建立起稳定的、长效的、专项的财政投入机制和可控的资金预算机制。对用于养老保险基金的那部分财政支出来说，政府要积极通过政策进行调控，改变过去养老保险基金占财政支出比例过低的局面，增加财政对城镇企业职工养老保险基金的支持力度，推进养老保险双轨制的改革。

3.对城镇企业退休职工给予财政补贴

由于城镇企业养老金替代率连年下降，造成企业职工退休待遇水平远远低于机关事业单位退休人员，政府应当通过财政资金对城镇企业退休职工提供生活补助[18]。随着公共财政体系的建立健全，各级地方财政以转移支付的方式从国家财政和地方各级财政中拿出一定份额或者一定比例的资金建立补贴池，建立起一种补贴机制，该机制覆盖范围是企业退休职工，特别是退休养老金偏低的群体，而且这应当是一种长期的、有效的、可调的补贴机制。财政补贴是分等级的，补贴的标准则是根据各级地方当地的经济水平，参考物价水平进行确定。针对不同的行业、不同的企业而制定不同补贴数额，同时也要依据城镇企业职工同机关事业单位人员退休金差距的不同有差别地发放财政补贴。

4.降低城镇企业基本养老保险费率

我国现行养老保险基金中企业缴费比例为企业工资总额的20%，如此高的基本养老保险费率加重了企业的经济负担，不利于吸引投资，也不利于地区的社会经济发展，更为重要的是造成企业无力为职工建立企业年金和其他的补充养老保险，城镇企业职工的养老金水平也无法提高。政府部门作为养老保险的最后责任人，应当降低城镇企业基本养老费率，给予企业实行年金制度和其他补充养老保险制度留下经济空间。降低企业基本养老保险费率后形成的基本养老保险基金缺口，由财政据实予以补助。同时，相关政府部门加大企业年金的政策支持力度，通过利益诱导机制，对建立年金制度的企业给予一定的财政补贴、减免税收、优先享受经营等优惠政策，提高企业建立职工补充养老保险制度的积极性，缩小企业职工与机关事业单位工作人员退休养老金之间的差距，从而有利于养老保险双轨制改革的推动。

(二)发挥财政在改革中的主导作用

1.坚守公平公正原则

基于社会公平理论，政府应本着同等国民待遇的原则，提高养老保险金水平，提高替代率，拉近与机关事业单位养老保险金的差距。对待机关事业单位人员，政府部门应当将公务员和事业单位人员一起纳入养老保险社会统筹的体系，与企业人员一样缴纳养老保险费。

2.明晰公共财政职责

在城镇企业养老保险制度开始改革之际，政府部门并没有承担起转轨成本，而是将转轨成本转移给了企业。养老保险双轨制改革的呼声越来越大，政府部门须承担起改革的财政责任，并予以财政支持。

解决养老金双轨制问题是完善社会主义市场经济、推动政治体制改革的途径之一，是缩小贫富差距实现社会公平的基本要求，是缓和群体矛盾维护社会和谐的重要条件，政府应对城镇职工养老保险承担无限责任。基于我国特殊的国情、养老金双轨制改革的复杂性、财政的压力以及改革利益相关方的抵制等多方面因素，政府应在制度供给、财政支持和政府主导作用等方面取得突破，同时借鉴德国、美国及智利等典型国家的有益经验，进一步履行好财政职能，认同并承担转轨成本，提高财政资金对养老保险基金的分配比例，降低城镇企业养老保险费率。

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[责任编辑：邹学慧]

BasedonthePerspectiveofTaxLawandEconomicsofPension“Merger”Reform

CAI De-fa1，GUO Xiao-yu1，CAI Jing2

(1.Finance and Public Management College，Harbin University of Commerce,Harbin 150028,China;
2.Dailian Ocean University,Maxism College,Dalian 116023,China)

Since 1991，China’s organs and institutions and workers of urban enterprises， the implementation of the two set of different endowment insurance system，the so-called "Double-track system". "Double-track system" has many disadvantages，the central government and the relevant departments to make many attempts and efforts to promote the double track pension insurance system reform，but some pilot programs introduced the actual effect is not ideal. The party’s Third Plenary Session of the Party’s eighteen proposed to promote the reform of endowment insurance system in institutions，the establishment of a more equitable and sustainable social security system.Through the investigation of several German，American，Chile typical national endowment insurance system reform，found little difference between public officials most foreign countries and other group pension benefits，has a complete legal system，the government bear the transition cost etc.Therefore，we should further increase financial subsidies，bear the transition cost，increase the financial investment of endowment insurance fund and reduce the enterprise pension insurance rate.

endowment insurance；double-track system；the transition cost；merger

2014-08-20

黑龙江省财税研究基地重点项目(13H022)

蔡德发(1966-)，男，教授,经济学博士，从事财税理论与规制设计研究。

F840.67

：A

：1671-7112(2014)05-0107-09