新《高等学校财务制度》对高校财务管理的影响

褚 琳

（西安工程大学 财务处，陕西 西安710048）

0 引 言

财政部第68号《事业单位财务规则》（下称《规则》）于2012年4月1日起全国施行，目的是进一步规范事业单位的财务行为，加强事业单位财务管理和监督，提高资金使用效益，保障事业单位健康发展.与此相适应，财政部会同教育部对《高等学校财务制度》（以下简称《制度》）进行了修订，并于2013年1月1日起正式实施.高等学校属非营利性组织，但随着公共财政体制的不断改革与完善，其内外部环境发生了很大变化，经济活动越来越复杂，财务管理呈现出不同以往的新特点.新《制度》对高等学校财务管理的要求是多方面的，在这样的背景下，如何适应新的变化，强化财务工作的基层建设和基础管理，制定科学化、精细化的管理规则是摆在高校面前的一项重要任务.

财务界对新《制度》的颁布实施对高校财务管理的影响及建议有着诸多看法，文献［1］总结了我国高校财务制度建设中普遍存在的财务制度不健全、制度落实不到位等问题，并提出高校应在充分发扬民主、广泛征求意见的前提下不断健全各项财务管理规定.文献［2］分析了新形势下高校财务管理中经济活动复杂化、资金来源多元化、按收益原则分担办学成本等新特点，指出新《制度》颁布后，对高校应不断完善预决算管理、加强资产管理、强化财务监督与控制、防范财务风险等.文献［3］对新高校财务制度下单位预算管理实践进行了分析；文献［4］指出高校企业所得税核算中存在的问题，提出高校应结合新的财务制度重新审视企业所得税核算方法与内容.

1 事业单位财务法规体系

事业单位财务法规体系可以分为3个层次：（1）部门规章，是财政部（以部长令形式）颁布实施的会计文件，如《事业单位会计准则》、《事业单位财务规则》等；（2）规范性文件，结合行业的特点和经营管理的要求制定，是财政部（不以部长令形式）发布的会计文件，如《高等学校财务制度》、《高等学校会计制度》等；（3）单位内部具体制度，是由单位财务负责人根据规范性文件自行制定的符合单位自身经营管理的相关文件，如《某某大学预算管理暂行办法》、《某某大学实施“收支两条线”财务管理的若干规定》等.事业单位财务法规体系如图1所示［5］.

2 对高等学校财务管理的影响

2.1 对预算管理的影响

预算管理是高等学校完成教育事业发展目标和计划的重要保证，也是高等学校财务工作的基本依据.新《制度》完善了预算管理制度，对预算编制的依据、原则、程序和预算调整等提出了更加具体的要求，重点增加了决算管理的有关规定.按照编制综合预算的要求，高等学校全面预算不仅仅反映教育事业发展的收入与支出，还应当包括相关事业发展以及基本建设、住房改革、社会保障等所有收入与支出.高等学校应当采用“大收大支”，“全收全支”的预算管理理念，将学校获得的各项收入和发生的支出全部纳入单位预算，实行收支统一管理，进而形成一个能够全面反映单位财务收支活动的单位预算体系.事业单位收入预算与支出预算互相依存，不可或缺，共同构成单位预算整体.

图1 事业单位财务法规体系

2.2 对收支管理的影响

适应公共财政改革要求，新《制度》的修订增加了国库集中支付、政府采购、支出绩效和票据管理等内容，调整了收入和支出分类与口径.根据政府收支科目改革的要求，将财政补助收入规定为从同级财政部门取得的各类财政拨款；明确界定科研事业收入不包括按照部门预算隶属关系从同级财政部门取得的财政拨款.坚决防止瞒报收入，私设“小金库”，坐收坐支等现象.各项支出安排不但要符合实际需要、合法合规，而且要进行绩效评价、不断提高资金使用效益.科研专项资金是高等学校资金管理的重点之一，高等学校取得科研专项资金类型较多，要求高、管理难度大，高等学校应把事业支出与科研专项资金作为管理的重中之重.

2.3 对资产管理的影响

高等学校的资产是实现教育事业计划的物质基础.新《制度》强化了高校的资产管理，调整了固定资产分类和价值标准；要求高等学校严格控制对外投资；不得使用财政拨款及其结余进行对外投资；出租、出借资产，应当按照国家有关规定经主管部门审核同意后报同级财政部门审批；投资收益及出租、出借收入，应纳入学校预算，统一管理、统一核算.高等学校应当制定完善的单位内部固定资产管理规定，切实加强对固定资产的管理，按照国家有关资产管理的规定，制定并完善单位资产管理的具体办法和制度，严格管理，合理使用，防止资产流失.目前高等学校基建活动的财务核算独立于高等学校的财务主体之外，只有完工的在建工程才纳入高等学校财务主体，这不仅不利于加强对基建工程资金流的监管，也不利于完整、全面地反映高等学校的财务状况，更不利于高等学校全面预算管理的执行.

2.4 对财务控制与监督的影响

新《制度》在建立健全财务风险控制机制方面，要求高等学校规范和加强借入款项管理，严格执行审批程序，不得违反规定提供担保和举借债务.在完善财务监督制度方面，要求高等学校对财务运行的全过程实施监督；形成事前监督、事中监督、事后监督相结合，专项监督与日常监督相结合监督机制；建立健全内部控制制度、财务信息披露制度、经济责任制度等监督制度；自觉依法接受主管部门和财政、审计部门的监督.

3 工作思路及建议

3.1 建立完善的高等学校全面预算管理体系

收入预算方面，要注意3个方面的问题：（1）加强收入的分类管理，取消预算外资金的概念；（2）对于各项具体的收入项目，有明确收费标准的，应根据有关业务量按标准计算，如学校的学费收入，应根据在校学生人数，结合国家有关部门制定的收费标准计算；（3）单位取得的按照国家有关规定应当上缴国库或财政专户的收入，不能直接编列单位收入预算，而应当将按规定预计从国库或财政专户核准拨给事业单位的收入编列收入预算.另外，上级补助收入，一般根据上级有关部门的补助标准和要求进行编列；附属单位上缴收入，一般按照规定的附属单位上缴比例或定额编列预算；其他收入，主要参照上年度实际水平并结合预算年度具体情况编列预算.

支出预算方面，要根据新《制度》规定的支出划分的有关要求，正确编列各项支出预算.属于基本支出的，对实行定员定额管理的事业单位，应当按照核定的人员编制、实有人员情况以及财政部门核准的定额标准，结合单位基本支出结转情况，测算编制基本支出预算；属于项目支出的，要根据预算年度事业发展计划，结合上年项目支出预算执行和预计结转结余情况，以及财政部门和主管部门的要求，在严格的遴选、评审、论证的基础上，编制项目支出预算.项目支出应当符合国家有关政策，符合供给范围和财政资金支持方向，属于本单位履行职能和促进事业发展需要安排的项目.

决算管理方面，一是高等学校在年终要根据财政部门的要求，对各项收支账目、货币资金、往来款项和财产物资等进行全面的清理结算，在此基础上办理年度结账，编制年度决算，报主管部门；二是高等学校应当加强决算审核和分析，根据各项预算指标和事业计划完成情况，分析预算执行进度情况，发现财务管理中存在的问题，有针对性地提出加强和改进管理的措施，提高财务管理水平.

3.2 加强高等学校收支管理

高等学校的各项收入必须纳入单位预算管理体系进行全面准确的反映，统一核算，统一管理.对于事业支出管理，高等学校应把握好2点：（1）高等学校的各项支出必须有预算，没有预算就不能支出；（2）高等学校要注意保持合理的支出结构，要处理好基本支出与项目支出的关系，优先保障基本支出的需要.在基本支出安排上，要处理好公用支出与人员支出的关系，要严格按照编制控制人员、清理超编人员，严格执行国家关于工资、补贴、津贴和职工福利待遇等方面的规定，从严控制人员经费支出.在项目支出安排上，要根据轻重缓急和财力可能，进行妥善安排.同时，要按照国家关于“三公经费”方面的有关规定，严格控制“三公经费”支出，把资金尽可能多的用于教育事业发展.

在科研专项资金管理上应注意把握好2点：（1）科研专项资金必须专款专用、单独核算，高等学校要严格按照批准的项目和用途使用科研专项资金，并实行单独核算，不得随意改变项目内容或扩大使用范围，因特殊情况需要改变资金用途的，应以书面形式向财政部门和主管部门申请调整，经审查批准后方可使用，对较大的或重要的项目还要签定合同，以保证专项资金的合理使用；（2）必须按照规定及时报送专项资金专题材料，项目实施过程中，及时向财政部门或者主管部门报送专项资金使用情况，项目完成后，应当报送专项资金支出决算和使用效果的书面报告，并接受财政部门或者主管部门的检查、验收.

3.3 固定资产与在建工程的管理

在固定资产管理方面：首先是建立固定资产保管、使用制度，使用、维护的方法、程序和责任等，根据固定资产的性质和用途，按照"谁用、谁管、谁负责维护保养"的原则，建立各有关部门分工负责保管、维护和使用的责任制，具体责任落实到个人；其次是建卡、建账并做好清查盘点工作，以每一独立的固定资产项目为对象建立资产卡片并开设明细账，详细记录事业单位取得固定资产时的有关原始资料，使用过程中的大修理、内部转移等情况，以及处置时有关报废、调出的资料.同时，对固定资产应当进行定期或不定期地清查盘点，确保单位固定资产账账、账卡、账实相符；再次是提升信息化管理水平，高等学校购入或通过其他方式获得固定资产以及发生对外投资、出租出借或报废、划转等处置情况时，应当及时录入事业单位国有资产管理信息系统［6］.

在建工程管理方面，高等学校应将基本建设的相关内容纳入财务主体，资金纳入预算管理，统一筹划，综合反映高等学校的财务状况和成果，按照高等学校“统一领导，分级管理”的财务管理体制，将其所有职能归口到高等学校财务主体进行统一核算.依据《国有建设单位会计制度》的要求设立会计科目，在收入类增设“基本建设拨款”［7］，主要核算财政拨付的基本建设资金；支出类增设“基本建设支出”，主要核算高等学校用于基本建设所发生的各类开支；资产类增设“在建工程”，主要用于归集高等学校基建工程、安装工程等的成本等；负债类增设“应付工程款”等.

3.4 建立高等学校财务监督机制

高等学校应对其业务活动以及经营活动进行监督检查，实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合的财务监督机制.工作思路有2点：（1）建立健全学校内部控制制度.事业单位经济活动的决策、执行和监督要相互分离.关键控制点是对基本建设、设备采购及大额资金的流向等重大经济事项由单位决策层集体研究决定，即建立重大事项集体联签制度.对资金管理、物资和固定资产的采购、票据与印章管理、预决算编制与调整等关键岗位要实行轮岗制度.对经济活动潜在的风险进行全面、系统和客观评估，即建立经济活动风险评估机制；（2）健全各种形式的经济责任制.实行经济责任制有利于调动单位负责人、职能部门和职工的积极性，是贯彻实施国家有关政策和财务制度，提高财务管理水平的有效措施；（3）高等学校要根据财政部门和主管部门的要求，按照规定的形式将单位财务信息向社会公开.事业单位向社会公开财务信息要依法有序进行，即按照有关法律法规的要求逐步向社会公开.

［1］耿成兴.高校财务制度建设存在的问题与建议［J］.会计师，2013（1）：37－38.

［2］刘为.对新高校财务制度的几点认识［J］.财务会计，2013，6（下）：18－20.

［3］李霞，上官鸣.新高校财务制度下单位预算管理实践创新探析［J］.价值工程，2013（6）：179－180.

［4］张培.新高校财务制度视角下高校企业所得税的核算［J］.产业与科技论坛，2013，12（9）：46－48.

［5］曾烨.事业单位财务规则研究——以高等学校为例［D］.南京：江苏科技大学，2011：32－33.

［6］刘静.行政事业单位固定资产管理信息化的路径探析［J］.经济师，2011（2）：245－246.

［7］向有文.对《高等学校会计制度》（征求意见稿）的解读与思考［J］.四川教育学院学报，2011，27（4）：5－7.