绿色发展的制度保障

●文/李佐军

（作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）

开栏语：

经济体制是指在一定区域内(通常为一个国家)制定并执行经济决策的各种机制的总和。通常是一国国民经济的管理制度及运行方式。是一定经济制度下国家组织生产、流通和分配的具体形式或者说就是一个国家经济制度的具体形式。社会的经济关系，即参与经济活动的各个方面、各个单位、各个个人的地位和他们之间的利益关系，就是通过这样的体系表现出来。

十八届三中全会《决定》明确提出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。《决定》从战略高度系统筹划了未来深化经济体制改革的目标、方向及重点任务。

2014年政府工作报告提出：向深化改革要动力。改革是最大的红利。当前改革已进入攻坚期和深水区，必须紧紧依靠人民群众，以壮士断腕的决心、背水一战的气概，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，以经济体制改革为牵引，全面深化各领域改革。

本刊自第5期开设《经济体制》栏目，通过展现新时期经济体制改革案例的思路和经验，旨在为深化改革提供决策参考，为实现中国经济持续健康发展提供智力支持。（刘建）

绿色发展，是十八大报告中提出建设美丽中国的重要内容。从字面上看，绿色发展至少包括两层含义：一是绿色，二是发展，即我们既要“绿色”，合理使用资源、保护生态环境；又要“发展”，实现经济增长、社会进步和当代人与后代人的可持续发展。“绿色”与“发展”两个方面缺一不可。

真正落实绿色发展，就是要“绿色”和“发展”两手抓，其核心是要提高碳生产率。碳生产率可以用一个公式来表述：分母是二氧化碳排放量，分子是产值或国民收入。碳生产率公式数值持续增大，就意味着绿色发展。碳生产率公式是我们认识和理解绿色发展的基本分析框架，它直观地告诉我们：绿色发展与否取决于分子、分母两个相互关联的重要变量。这就要求我们：一方面要减少分母数值，即减少二氧化碳排放，另一方面要增加分子数值，即增加产值或国民收入。

考核指挥棒

推进绿色发展，是我们在对之前高污染、高排放、高消耗的“三高”粗放式发展模式进行深刻反思后作出的重要战略抉择，力图转变到以低污染、低排放、低消耗和高效率、高效益、高碳汇、高循环为主要特征的“三低四高”模式上来。

实践中不难发现，碳生产率公式的分子、分母都受到制度的影响。制度通过引导或规范政府、企业、个人、社会组织等主体的行为，进而影响产值和碳排放量，造成公式分子分母数值的增减变化，决定着是否绿色发展。可以说，制度是影响绿色发展的根源性系数，它同时作用于分子和分母。

反观我们目前的制度，还存在着一些不合理的地方，直接对各发展主体的行为起到了负面引导。因此，我们要对制度进行改革和创新，使其对各主体形成正确的引导，朝着绿色发展的方向前行。

政府既是重要的发展参与者，又是政策制定者和执行者，制度调整能否对政府行为产生正面引导是成败的关键。

一是要引入鼓励减分母的奖惩制度。人具有趋利避害的本能，地方政府和官员都对自己的行为有一个预期。目前，地方政府领导干部对增分子的好处有着普遍预期，但对减分母缺乏这样的预期，于是他们在工作中将重点放在增分子上。因此，引入有助于明确预期的奖惩制度十分必要：减分母做得好的地方政府，中央在政策上给予支持和倾斜，对领导干部进行物质和精神奖励；对做得不好的则要追究相关领导干部的责任，并给予相应的惩罚。

二是进行评价考核制度改革。这一制度改革需要解决两个问题：其一是考核什么？目前政绩考核的指标还是以GDP总量、财政收入、工业增加值等为主，分子、分母孰轻孰重一目了然。评价考核制度改革，必须把对减分母设定为与GDP同等重要的指标，在特定时期和特定区域，甚至应成为最重要的考核指标，促使地方政府努力转方式、调结构。其二是谁来考核？现在普遍是上级考核下级，于是下级更多地关注政绩的提升。如果换成由普通老百姓来考核地方政府，老百姓则更加注重对生活质量、环境优劣等方面的评价，从而引导政府将关注点更多地放在“绿色发展”上。

经济杠杆调节

针对企业、社会组织和个人等发展参与者调整相关制度，核心是通过经济杠杆来调节各方行为。

一是调整针对企业的财税政策、金融政策。目前，我们的财政政策、税收政策、金融政策等更多地看重企业的规模、效益和利税，对那些产值规模大、纳税多的企业给予照顾，而对企业的资源消耗、污染排放等“绿色”方面没有给予应有的重视，对企业形成了重发展、轻绿色的误导，故以后应给予那些减分母做得好的企业更多支持。

二是加快理顺资源品价格机制。目前，资源品价格仍存在人为扭曲、压低的现象，资源的稀缺性得不到反映，使得大量浪费普遍存在。目前，国家已经在着手改革资源品价格，力争在反映资源稀缺性和控制物价大幅上涨上取得平衡，通过价格手段提高资源使用成本，迫使各主体节约资源，减少浪费。

三是建立起一系列的市场交易机制，包括碳排放权、污染排放权、水权、节能量等方面的交易机制，并进一步完善生态补偿制度等。

这些制度的建立和完善，一方面提高资源使用和环境污染的成本，让分母增加产生的负外部性内化为内部成本，增加碳排放的压力；另一方面让减分母成效显著的地区增加收入，提高其节能减排的积极性。目前，国家已经逐步开展了相关试点工作，如碳排放权交易就已在北京、上海、深圳等7省市试点，预计2015年左右碳排放权交易在全国形成一个基本框架。

同时，在其他制度上，也应作出有利于减分母的调整和改革。例如，对资源节约和环境保护的相关法律、法规要进一步健全完善，对有些不符合减分母要求的法律、法规及时进行修订或清理，还要严格执法，加大违法惩处力度，提高违法成本，让不法者有所畏惧；要继续执行最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度，划出红线，守住底线；在文化制度上，还应该加大宣传、教育和培训的力度，让资源节约和环境保护的观念与意识深入人心，成为自觉的行为。这些制度的调整和改革，见效需要一定时间，但这属于打基础、利长远的工作，不能轻视，不能放松。