气候变化损失与危害的内涵与应对机制

2014-07-18马欣等

中国人口·资源与环境 2014年5期

马欣等

摘要：当前全球减缓与适应的努力无法有效应对气候变化的不利影响，巨大的气候变化损失与危害需要直接的解决方案。2012年《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）多哈会议期间，应对气候变化不利影响的损失与危害问题突然升温，成为影响大会能否成功的关键议题之一。本文通过对气候变化损失与危害的定义和内涵的探讨，将损失与危害归纳为人类通过减缓或适应未能避免的气候变化的不利影响，并与影响、脆弱性和风险等相关概念进行辨析，提出较完整的损失与危害的概念模型，认识到应对气候变化损失与危害是对减缓与适应的有效补充。系统阐述国际上基于政治、法律和市场的损失与危害的应对机制，初步展示了损失与危害机制的可能形式，包括：小岛国联盟在《公约》下提出的“应对损失与危害的多窗口机制”，主要包括保险、恢复与赔偿、风险管理，由发达国家根据国民生产总值（GNP）和温室气的排放量提供资金支持；慕尼黑保险公司提出的“慕尼黑气候保险计划”，主要包括预防和保险，实施慕尼黑气候保险计划预计需要每年投入约100亿美元购买保险服务；遭受气候变化损失与危害的国家通过国际诉讼向气候变化的责任方提出赔偿要求也是一种潜在的应对机制，其原理基础是国际惯例法的重要通行原则——“无害原则”，但具体实施受国际法院强制管辖权的有限性和国际诉讼高风险的制约。最后，提出损失与危害可能的学术研究方向，为构建气候变化损失与危害国际与国内应对机制及开展相关研究提供参考。

关键词：气候变化；损失与危害；内涵；应对机制

中图分类号 P951 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2014）05-0010-04

近年来，由于国际减缓与适应气候变化的行动迟缓，气候变化的不利影响将可能更加严重[1]。在国际学术界，关于气候变化损失与危害问题及应对机制的讨论逐步升温[2]。2012年IPCC发布了《管理极端事件和灾害风险推进气候变化适应》特别报告，明确提出极端气候事件的危害可能威胁到人类的发展成果[3]。气候变化的损失与危害已成为《联合国气候变化框架公约》谈判的热点，在2012年多哈召开的《公约》第十八届大会（COP18）上，气候变化的损失与危害问题的谈判一度进入白热化，成为影响大会能否成功的重要议题[4]。

1 气候变化损失与危害的内涵

1.1 定义与内涵

学术界尚未对气候变化的损失与危害形成统一的定义，但基本认同是由人类通过减缓或适应未能避免的气候变化的不利影响[5]（见图1）。有以下三方面的含义：

（1）理论上，减排温室气体可以减轻或消除气候变化导致的不利影响，但当前全球减排承诺和行动不能完全避免气候变化的不利影响[6]。

（2）当前全球适应气候变化的科学基础、决策信息、资金与技术很不充分，气候变化不利影响超过适应的作用范围，存在“残余的损失与危害”[7]。

（3）即使在信息完全和资源充分的理想状态下，由于适应活动须遵守成本/效益原则，部分气候变化不利影响因适应行动的成本高收益低而归入“残余的损失与危害”。

1.2 与相关概念的关系辨析

（1）损失与危害和气候变化影响。气候变化影响包括不利影响和有利影响，而损失与危害是不利影响中无法应对的部分。显然，影响和损失与危害之间是包含关系。

（2）损失与危害和气候变化脆弱性。气候变化脆弱性表示气候变化导致损失与危害的程度，取决于系统对气候变化的暴露程度、敏感性和适应能力，由外部因素和内部特征共同决定。在气候变化相同的暴露程度下，系统的敏感性越高，适应能力越低，则损失与危害越大，反之亦然。

（3）损失与危害和气候变化风险。风险是气候变化导致损失与危害的可能性，而损失与危害是气候变化风险发生的后果。损失与危害严重程度受风险因子——易损性、暴露量和可能性的制约。

2 气候变化损失与危害的应对机制

2.1 国际多边政治应对损失与危害机制

2008年，小岛国联盟（AOSIS）提出国际上最知名的应对损失与危害的多窗口机制（MultiWindow Mechanism），主要由保险、恢复与赔偿、风险管理三部分组成：①保险部分支持小岛国联盟、最不发达国家和其他特别脆弱的发展中国家，通过创新性的保险工具，帮助管理、传播、对冲、减少和转移与气候变化相关的灾害经济风险。②恢复与赔偿部分用于应对渐变事件的不利影响，比如海平面上升、温升、海洋酸化。由发达国家出资建立“国际保险基金”补偿小岛国联盟、最不发达国家和其他特别脆弱的发展中国家因渐变事件造成的损失与危害。③风险管理部分通过发展风险评估和风险管理工具，加强减少风险措施的实施，增加技术和资金支持来减少与气候变化极端事件和渐变事件相关的风险。应对损失与危害的多窗口机制由发达国家根据国民生产总值（GNP）和温室气体的排放量提供资金支持[8]。

2.2 基于市场的损失与危害应对机制

2009年，慕尼黑保险公司提出应对损失与危害的机制建议——慕尼黑气候保险计划（Munich Climate Insurance Initiative），主要包括预防和保险两部分（见图2）。预防部分提供符合成本/效益原则的预防性活动，用来减少较低的气候变化风险。比如频发的暴雨或轻度干旱。保险部分则包括无法采用符合成本/效益原则的行动来应对的中等或很高气候变化风险。保险部分分为两条主线：对中等频度和低影响程度的气候风险，气候保险援助机制通过公共或私人保险，以及其他社会保障体系支持脆弱的地区。比如，对农业的宏观保险、国家的风险基金。对低频度高影响程度的气候风险，提供金融安全网来应对。慕尼黑气候保险计划提议建立气候保险基金（Climate Pool），预定好高风险的范围，特别是将最脆弱的国家定义为不需要付出成本的受益国。气候保险基金通过在全球再保险市场进行再保险来应对极端损失。实施慕尼黑气候保险计划预计需要每年投入约100亿美元购买保险服务[9-10]。

2.3 基于国际法律的损失与危害应对机制

通过国际诉讼（International Litigation）向气候变化的责任方提出赔偿（Reparation）要求是遭受气候变化损失与危害国家一种潜在的应对机制，近年来日益受到各国和学术界的关注。应对损失与危害国际法律机制的原理基础是国际惯例法的重要通行原则——“无害原则”，即保证一国的管辖权和控制下的行为不会对国家管理范围之外的其他国家的环境造成危害，不法行为发生国有义务赔偿（Reparation）[11]。联合国国际法委员会起草的《国家对不法行动的责任》认为赔偿是恢复原状（Restitution）、补偿（Compensation）和妥善偿付（Satisfaction）中的一项或组合。补偿针对任何经济可衡量的损害，而妥善偿付可能涉及承认不法行动或道歉，还明确了对不法行为负有责任的国家有义务做出全部赔偿。如不法行为仍在继续，负有责任的国家也有义务阻止不法行为，并保证不会再犯[12] 。另一方面，与气候变化损失与危害相关的国际诉讼是很复杂的，不是简单的由“受害国”向主要温室气体排放国索赔。至少还面临几项困难：一不是所有国家都接受国际法院的强制管辖权，即使接受的国家也都有各种保留，诉讼的发起和判决的执行面临考验；二是跨越国家的司法管辖权，对另外一个国家的企业或政府提起诉讼的风险也较高。但无论气候变化诉讼的成败结果如何，都将改变我们对气候变化及其责任的认识[13]。目前，国际法关于气候变化赔偿的理论与实践正在快速的发展过程中，气候变化正在影响利益相关方对国际法赔偿的认识，遭受损失与危害的国家将可能通过自身的努力塑造气候变化损失与危害的国际法赔偿法则。

3 气候变化损失与危害问题的走向

应对气候变化相关的损失与危害问题是国际学术界和国际气候治理谈判中日益突出的热点。作为与减缓、适应并列的应对气候变化措施，损失与危害的研究才刚刚开始。从学科发展的角度，气候变化损失与危害研究的发展潜力十分宽广。

3.1 损失与危害的学术研究方向

（1）科学问题。由于《公约》下气候变化的定义是狭义的，特指工业革命以来由于直接或间接人类活动排放温室气体改变地球的大气组成导致的气候变化，不包含气候的自然变率。现有科学认识无法准确的区分气候自然变率和人类活动导致气候变化在损失与危害中的贡献。

（2）评估方法。与气候变化相关的损失与危害的空间范围巨大，涉及的类型和种类多样，几乎全球所有国家都面临与气候变化相关的损失与危害，广义上包括人员伤亡、经济损失、生态破坏、环境污染、文化和社会传统损失等。另外，损失与危害的定义与识别存有争议，特别是一部分损失与危害是难以用货币度量，建立基于共识的科学评估方法，获得全球和各国准确的损失与危害数据具有相当的难度。

（3）适应阈值。基于适应资源的有限性和适应成本效益原则，应对气候变化实践中适应活动的广度、深度和有效性具有阈值，科学的识别适应阈值，将有助于优化适应资源的配置，确保采取足够和实质性的适应措施，同时，防止过度适应，充分认识适应的局限性，增加适应决策的科学性。

（4）损失与危害保险机制的局限性。保险在气候变化风险转移方面具有重要作用，但保险在应对气候变化损失与危害中的局限性也十分明显。保险对极端事件造成的可计算的经济损失非常适用，不适用难以计算的生态系统、文化、传统等的危害。渐变事件造成的损失与危害需要较长的周期才能观察到，如海平面上升、温升、干旱化等，需要创新保险机制。

（5）恢复与补偿的局限性。恢复与补偿是应对气候变化相关的损失与危害的重要方法。实际上，部分损失与危害难以恢复与补偿。如海平面上升造成的土地面积损失、海洋酸化导致的珊瑚白化等。另外，根据《公约》恢复与补偿损失与危害是发达国家的历史责任，但发达国家对损失与危害机制持坚决的反对态度，损失与危害资金来源未定，恢复与补偿受制于发达国家的履约程度。

3.2 损失与危害制度构建研究方向

在《公约》主渠道内，构建公平合理的损失与危害国际制度主要存在两个障碍：一是发达国家向发展中国家转嫁责任。《公约》第4.3条中关于气候变化不利影响的责任认定是非常明确的，发达国家对此负有不可推卸的历史责任[14]。但近年来，美欧等发达国家竭力逃避和转嫁自身责任。二是为获得更多应对损失与危害的资金来源，小岛国联盟（AOSIS）在应对损失与危害机制中特别提出“污染者付费”原则，不区分发达国家与发展中国家，而是按排放量承担应对损失与危害的责任。“污染者付费”原则严重违背了《公约》追究发达国家承担历史责任的宗旨，有向发展中国家转嫁责任的风险[2]。

在基于市场和国际法律的制度构建过程中，主要存在两类问题：一是如何通过市场机制应对气候变化损失与危害的过程中，准确的反映发达国家所应承担的历史责任，合理确定受益方的范围和程度；二是加强应对气候变化损失与危害机制的国际法律基础，将更多国际环境法律原则引入到损失与危害的机制构建中。

（编辑：温武军）

参考文献（References）

[1]李玉娥，马欣，高清竹，等.适应气候变化谈判的焦点问题与趋势分析[J].气候变化研究进展，2010，6（4）：296-300.[Li Yue， Ma Xin， Gao Qinzhu， et al. Key Issues and Strategy for Negotiation of Adaptation to Climate Change[J]. Progressus Inquisoitiones De Mutatine Climatis， 2010，6（4）：296-300.]

[2]马欣，李玉娥，何霄嘉，等. 《联合国气候变化框架公约》应对气候变化损失与危害问题谈判分析[J].气候变化研究进展，2013，9（5）：357-361.[ Ma Xin， Li Yue， He Xiaojia， et al. The Progress on Loss and Damage Negotiation for Addressing Climate Change Under the UNFCCC[J]. Progressus Inquisoitiones De Mutatine Climatis， 2013，9（5）：357-361.]

[3]IPCC. Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptaion[R/OL].[20120313]. http：//www.ipcc.ch.

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[5]United Nations University. Pioneering Study Shows Evidence of Loss & Damage Today from the Front Lines of Climate Change： Vulnerable Communities Beyond Adaptation？ [EB/OL]. 2012[20120312]. http：//www.lossanddamage.net.

[6]Ranger N， Surminski S， Silver N. Open Questions About How to Address‘Loss and Damagefrom Climate Change in the Most Vulnerable Countries：A Response to the Cancún Adaptation Framework[EB/OL]. 2011[20110222]. http：//eprints.lse.ac.uk/view/lseauthor/Ranger，_Nicola.default.html.

[7]Coumou D， Schaeffer M. Loss and Damage： Climate Change Today and Under Future Ccenarios[EB/OL]. 2012[20120508]. http：//www.worldbank.org/en/topic/climatechange/research.print.

[8]AOSIS Submission. MultiWindow Mechanism to Address Loss and Damage from Climate Change Impacts[EB/OL]. 2010[20100315]. http：//unfccc.int/files/kyoto_protocol/application/pdf/aosisinsurance061208.pdf.

[9]Munich Climate Insurance Initiative 2008. Summary of Discussions Related to Insurance Mechanisms at the 2008 Climate Negotiations （COP 14） in Poznan[EB/OL]. 2009[20090215]. http：//www.iddri.org/Activites/Seminairesreguliers/090317_COP14andinsurance_reportbyMCII_SddeeK.Warner.pdf.

[10]Munich Climate Insurance Initiative 2009. Frequently Asked Questions about an International Insurance Mechanism for Climate Adaptation： Responses to Party Questions Posed to MCII at Poznan COP14[EB/OL]. 2009[20090206]. http：//www.climateinsurance.org.

[11]Foundation for International Environmental Law and Development. Loss and Damage Caused by Climate Change： Legal Strategies for Vulnerable Countries[EB/OL]. 2012[20120206]. http：//environmentportal. in/category/publisher/foundationinternationalenvironmentallawanddevelopment.

[12]United Nations. Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts， in Report of the International Law Commission on the Work of its Fiftythird Session， UN GAOR 56th Sess.， Supp. No. 10， at 43， U.N. Doc. A/56/10[EB/OL]. 2001[20011212]. http：//www1.umn.edu/humanrts/instree/WrongfulActs.html.

[13]Burkett M. Climate Reparations[J/OL]. Melbourne Journal of International Law.[20091001]. http：//mjil.law.unimelb.edu.au/go/issues/issuearchive/volume102.

[14]马欣，李玉娥，仲平，等.联合国气候变化框架公约适应委员会职能谈判焦点解析[J].气候变化研究进展，2010，6（4）：296-300.[Ma Xin， Li Yue， Zhong Ping， et al. Key Issues for Negotiation of Adaptation Committee Under UNFCCC[J]. Progressus Inquisoitiones De Mutatine Climatis， 2010，6（4）：296-300.]