国家重点生态功能区转移支付资金分配机制研究

2014-07-18李国平李潇

中国人口·资源与环境 2014年5期

李国平　李潇

摘要：国家重点生态功能区转移支付具有实施保护生态环境和改善民生的政策目标。由于财力较弱的国家重点生态功能区既缺乏改善民生的资金，又缺乏生态环境保护的资金；生态环境质量较差的国家重点生态功能区因保护生态环境成本较大需要更多的生态环境保护资金。因此，国家重点生态功能区转移支付资金的分配，须通过平衡不同区域之间的差异以提高所有国家重点生态功能区的生态环境质量与民生水平。为了验证国家重点生态功能区转移支付资金分配机制是否具有向财力较弱与生态环境质量较差地区倾斜的特性，本文对国家重点生态功能区转移支付资金分配公式进行了推导，并以陕西省为例对资金的分配进行了实证分析，研究结果显示：①国家重点生态功能区转移支付公式中的“标准财政收支缺口”项含有基本公共服务均等化属性，剩余各项含有生态环境保护属性，公式包含向财力较弱和生态环境质量较差的地区倾斜的政策目标；②与其政策目标相违背，实践中的国家重点生态功能区转移支付资金并没有向财力较弱和生态环境质量较差的国家重点生态功能区倾斜，反而与国家重点生态功能区的财力水平、生态环境质量呈正相关。究其原因，以“标准财政收支缺口”为核心的国家重点生态功能区转移支付资金分配公式是导致违背“两个倾斜”的症结所在。要扭转实际分配中的“两个倾斜”偏差，促使国家重点生态功能区转移支付政策目标的实现，必须改变公式计算要件“标准财政收支缺口”，在保护生态环境的前提下改善民生。

关键词：国家重点生态功能区；转移支付；政策目标；资金分配机制

中图分类号 F812.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2014）05-0124-07

2009-2012年，财政部连续颁布了《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》[1] 、《国家重点生态功能区转移支付办法》[2]、《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》[3]，在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付，制定“加强生态环境保护力度，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力”的目标。而根据财力较弱的国家重点生态功能区既缺乏改善民生的资金又缺乏生态环境保护的资金，生态环境质量较差的国家重点生态功能区因保护生态环境成本较大需要更多的生态环境保护资金的现状，要实现国家重点生态功能区转移支付的政策目标，国家重点生态功能区转移支付资金应向财力较弱、生态环境质量较差的地区倾斜。基于国家重点生态功能区关系到国家生态安全、未来国土开发格局稳定性的功能设置，分析国家重点生态功能区转移支付是否实现其政策目标尤为重要。本文将通过对国家重点生态功能区转移支付资金分配公式的推导及实证分析，验证其实践中是否具有“两个倾斜”，并对其原因进行分析，以期为国家重点生态功能区转移支付政策的实施提供建议。

1 国家重点生态功能区转移支付资金的分配方式

关于国家重点生态功能区转移支付，财政部共颁布了三次转移支付办法，对转移支付的范围、分配公式、监督考核、激励约束等进行了调整与完善。其中，国家重点生态功能区转移支付办法的分配公式见表1。

观察三个转移支付公式，首先，计算要素中唯一保持不变的是“该省限制开发等国家重点生态功能区所属县标准财政收支缺口”，它不仅是分配公式的核心，也是实际补助中的风向标。中央财政通过调整标准财政收支缺口的“补助系数”针对不同的区域实行补助，如针对三江源地区、南水北调中线水源区等对其标准财政收支缺口按照

100%给予补足，而全国层面接受转移支付的地区只补到70%[4]。可见，国家重点生态功能区转移支付主要通过标准财政收支缺口的动态变化[5]，对国家重点生态功能区进行补助，这种以均衡性转移支付式安排的资金补助具有“以标准财政收支缺口为基础”的基本导向。其次，公式中发生变化的是将“市县政府生态环境保护特殊支出”改为“生态文明示范工程试点工作经费补助”，新增“禁止开发区域补助”和“引导性补助”。其中，“市县政府生态环境保护特殊支出”、“生态文明示范工程试点工作经费补助”虽然确定方法不同，但均是对进行重大环境保护和生态建设工程的补助；“禁止开发区域补助”、“引导性补助”是针对禁止开发区域和生态功能较为重要的区域设定的，在概念上具有生态补偿的性质。公式中变化的计算要素增强了生态环境保护的属性。

通过对国家重点生态功能区转移支付分配公式的拆分，分为与改善民生相关的“标准财政收支缺口”和与保护生态环境相关的“禁止开发区域补助+引导性补助+生态文明示范工程试点工作经费补助”两个部分，考察其在国家重点生态功能区转移支付中的政策目标。

1.2 生态环境保护属性

除标准财政收支缺口以外的计算要素，可合并考虑，归为生态环境保护项。其中，“禁止开发区域补助” 根据禁止开发区域的面积确定，针对禁止开发区域为了保护生态环境而禁止工业化城镇化开发所造成的损失进行补助，与生态环境保护具有直接因果关系；“引导性补助”根据县级标准财政收支缺口确定，针对不在国家重点生态功能区转移支付分配范围内的其他重要生态功能区域所属县给予补助，与重要生态功能相联系；“生态文明示范工程试点工作经费”针对开展生态文明示范工程试点的县给予补助，而生态文明示范工程的主要任务是“加快生态建设和环境保护”[8]，与生态建设密切相关。因此，基于生态环境保护的角度确定的计算要素，使得国家重点生态功能区转移支付分配公式具有明确的生态环境保护的属性，意味着国家重点生态功能区转移支付资金包含提高所有国家重点生态功能区生态环境质量的目标。

然而，在其他条件相同的情况下，生态环境质量较差的国家重点生态功能区其生态环境保护成本较大，国家重点生态功能区转移支付只有向该区域倾斜，才能避免国家重点生态功能区之间县域生态环境质量的两极化，不同生态环境质量的国家重点生态功能区都可能达到改善民生和提高生态环境质量的目标。

那么，国家重点生态功能区转移支付分配机制是否向财力较弱和生态环境质量较差的国家重点生态功能区倾斜？

2 国家重点生态功能区转移支付资金分配的实证分析

为了考察国家重点生态功能区转移支付是否向财力较弱和生态环境质量较差的地区倾斜，或者说，与其所属各县的财力状况之间是否存在负相关，与其生态环境质量之间是否也存在负相关，本文利用陕西省国家重点生态功能区的相关数据进行分析。

表3分别给出了未控制“标准财政收支缺口”与控制“标准财政收支缺口”的固定效应分析结果。可以看出：无论控制“标准财政收支缺口”与否，前期EI的估计系数均为正，且都达到了统计上的显著水平。散点图与回归分析的相同结论说明：转移支付资金与生态环境质量之间呈现明显的正相关，即生态环境质量越好的县得到的转移支付资金人均值越多，资金分配向生态环境质量较好的地区倾斜。

3 “两个倾斜”偏差的原因分析

国家重点生态功能区转移支付资金的实际效果与国家重点生态功能区转移支付办法的政策目标相反，不仅没有向财力较弱、生态环境质量较差的地区倾斜，反而是财力越强的地区得到的转移支付资金越多，生态环境较好的地区得到的转移支付资金也较多。造成“两个倾斜”偏差的原因需要进一步的分析。

3.1 国家重点生态功能区转移支付没有倾向财力较弱地区的原因

比较均衡性转移支付与国家重点生态功能区转移支付的资金分配公式，它们都是以“标准财政收支缺口”为核心进行计算的。因此，在影响转移支付实施目标的因素分析中，两者具有共性。

对于均衡性转移支付目标的偏离，贾晓俊、岳希明通过分析认为，均衡性转移支付向财力较强地区倾斜的主要原因是财政供养人口比重[7]。一方面，均衡性转移支付资金的分配受到财政供养人口的影响，两者呈现正相关关系[13-14]；另一方面，财政供养人口比重又与人均财政收入呈现明显的正相关[15-17]。依据财政供养人口的均衡性转移支付，就会向财政供养人口比重较高的、财力较强的地区倾斜，导致均衡性转移支付资金与人均财政收入之间产生正相关。

同样，导致均衡性转移支付偏差的主要因素，对以均衡性转移支付为基础的国家重点生态功能区转移支付同样适用，即造成国家重点生态功能区转移支付向财力较强地区倾斜的重要原因是以财政供养人口为主的资金分配方式，在国家重点生态功能区转移支付分配公式中体现为“标准财政收支缺口”项的运用。

归结造成“两个倾斜”的原因，可以发现，其均与国家重点生态功能区转移支付计算公式中的“标准财政收支缺口”有关。换句话说，“标准财政收支缺口”是导致“两个倾斜”的症结所在。

4 结论

综上所述，国家重点生态功能区转移支付资金的分配机制，没有体现国家重点生态功能区转移支付办法的向财力较弱地区和生态环境质量较差地区倾斜的政策目标，偏离了国家重点生态功能区转移支付资金分配机制提高所有国家重点生态功能区的基本公共服务能力和生态环境保护水平的宗旨，反而向财力较强与生态环境质量较好的地区倾斜。这源于以“标准财政收支缺口”为核心的国家重点生态功能区转移支付的分配机制。

国家重点生态功能区中财力较弱的地区在保障当地基本公共服务能力的同时，还要提供生态环境保护，使并不充裕的资金保障更显得捉襟见肘；生态环境质量较差地区的生态环境保护成本比其他地区高，当地政府与居民难以负担；而国家重点生态功能区转移支付出现的“两个偏离”，加剧了国家重点生态功能区之间生态环境保护与修复状况的不平衡，使得财力较强、生态环境较好地区的生态环境质量得到改善，财力较弱、生态环境较差地区的生态环境质量越来越差，国家重点生态功能区转移支付陷于目标与实施相冲突的困境。

要扭转实际分配中的“两个偏离”，促使国家重点生态功能区转移支付政策目标的实现，必须改变公式计算要件“标准财政收支缺口”。基于国家重点生态功能区维护国家与地方生态安全的功能定位，以及其限制开发的政策规定，国家重点生态功能区只能在保护生态环境的前提下改善民生，保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也是创造价值的过程，更是当地居民福利提高的重要途径。

（编辑：李琪）

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