试论转型期中国行政法制度的变迁

李光江　宫文波

摘 要：随着改革开放的不断深入，中国的政治、经济、文化以及法制都进入了转型时期，其中政治体制改革对于国家发展和社会生活产生了巨大影响。行政法制度属于政治体制的一个重要部分，它的变迁反映出了中国政治体制中长期存在的诸多问题。本文分析了处于转型期的中国行政法制度变迁的类型、影响因素和社会环境，并对转型期中国行政法制度的变迁提出了相关建议。

关 键 词：转型期；行政法制度；制度变迁

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）05-0097-04

收稿日期：2013-12-20

作者简介：李光江（1957—），男，吉林梅河口人，中共梅河口市委党校教务处处长，高级讲师，研究方向为行政管理、哲学；宫文波，吉林通化人，中共梅河口市委党校副教授，研究方向为行政法。

行政法制度的变迁就是行政法制度替换、转变和交易的过程。中国在政治体制改革的过程中，为了维护社会的稳定和经济的健康发展，一直都采用降低风险的方式进行，而这种方式导致了中国政治体制改革长期处于滞后状态。因此，近几年行政法变迁的方式将政治体制改革中存在的弊端充分的暴露了出来。面对转型期出现的问题，国家应该采取积极的措施进行解决，以保证我国经济和政治的健康发展。

一、中国行政法制度变迁的内涵及主体环境格局

（一）中国行政法制度的内涵与分类

行政法是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中与行政相对人、行政法制监督主体之间形成的各种关系，以及行政主体内部形成的各种关系的法律规范总称。它由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等组成。其重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。在此基础上的行政法制度主要包括：行政关系、行政行为、行政程序。

中国的行政法制度可以划分成几个不同的位阶，根据立法的不同所建立的行政法制度的效力也不同：由人民代表大会制定的行政法制度是我国基本的行政法制度，而由各行政机关制定的行政法制度相比人民代表大会制定的行政法制度则次一级，行政机关制定的行政法制度必须符合基本的行政法制度。

制度犹如我们生活中的一般公共物品，制度的变迁就是制度转换、更替和交易的过程，并且在转换、更替和交易的过程中受到各种社会规范的制约。制度变迁的目的是提高制度的效益，是用更加高效的制度代替以往的制度的过程（此处提到的效益指的是社会），目的是为社会谋福利。

根据西方新制度的观点，制度变迁的类型主要有强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁是政府发布相关的法令而引起制度变迁，而诱致性制度变迁是个人或群体回应由于制度不公平而导致的获利机会时引发的自发性变迁。但这种制度变迁的划分方式并不完全适用于对中国行政法制度变迁的研究。中国的行政法制度是由国家颁布并强制实施的，如果按照西方制度变迁的类型来划分，中国的行政法制度变迁只属于“强制性制度变迁”。

根据中国目前行政法制度变迁的方式，可以将其分为“积极适应型”变迁和“消极应变型”变迁。“积极适应型”变迁就是行政主体从行政行为以及行政过程中获取经验，或者行政相对人提出合理的建议和措施，能够积极地利用科学合理的方式对行政法制度进行修改、弥补和整合，这是行政法制度一种积极的变迁方式；“消极应变型”变迁是行政主体受到了意识形态、变迁途径以及知识技术等因素的约束，在行政法制度变迁过程中缺少变迁的激励，但由于部分行政法制度和行政行为与社会道德意识中的公平有矛盾，会引起行政相对人的反对，使社会成员对行政法制度变迁产生抵制和反抗，致使行政部门必须对相关的行政法制度进行修改和弥补的一种消极的变迁方式。

（二） 转型期中国行政法制度变迁的主体环境格局

在行政法制度实施的过程中，社会成员的力量是微不足道的，如北京大学法学院的朱苏力教授所说的：“生活在这一制度中的行动者自身往往不具有主动反思的能力”。而且，就算一部分社会成员看到了行政法制度中存在的问题，由于利益的关系诱使他产生改变制度的激励，但由于缺少改变制度的能力所以没有办法实现“诱致性制度变迁”。因此，如果因常规性或特殊性的冲突而引起制度变迁，通常需要社会成员违反了该制度实现的方式而逐步的实现变迁，但违反该方式往往会失去生命，它需要以生命为代价来换取制度的变迁。以生命作为代价的扩散效应已经超出了传统的意识形态既有制度的路径依赖对行政主体的效用，因此行政主体必须对已有的行政法制度进行改革。

行政法制度变迁的环境由影响行政法制度变迁的各个因素所组成，包括行政执法制度的意识形态、法制环境以及变迁的模式等。行政执法制度的良性变迁往往是许多因素共同作用的结果，对于转型期中国行政法制度变迁最有效的方式就是“积极适应型”制度变迁，其要求影响制度变迁的各个因素之间相互配合。而行政主体作为行政法制度中的重要部分，应该积极地对社会生活进行审查，严格要求自己的行政行为，对于行政法制度中存在的问题及时进行修改和弥补，为社会营造出一个良好的行政法文化氛围。

“消极应变型”制度变迁往往会从根本上暴露出非良性变迁中存在的问题。如果行政主体在行使权力时缺少良好的行政法文化，将行政法制度变成私人或部门获取利益的工具，行政主体将对非良性制度变迁形成路径依赖，产生恶性循环，致使行政主体内部无法形成积极推动行政法制度改革和完善良性制度变迁的力量。如果行政主体对非良性制度变迁产生了依赖，就会使“消极应变型”制度变迁方式层出不穷。一旦行政主体对行政法制度的非良性变迁形成依赖，非良性变迁就将成为中国行政法制度变迁的主导。

二、中国行政法制度变迁过程中存在的问题及原因

（一）存在的问题

⒈公民的人权遭受漠视甚至侵害。公民的人权是指人按照自然属性和社会本质所享有的权利，不仅包括生命权，还包括安全、自由和追求幸福的权利。从人权的角度分析，任何可能伤害到公民生命权的制度都应废除，这需要从制度的根本上解决，而不是仅仅对这些制度进行改革和纠正。“消极应变型”制度变迁受传统意识形态和既有制度路径依赖的影响，不能从制度实施的实际社会活动中得到经验，不能对制度中存在的问题进行及时的修改，因此，只有改变传统的意识形态以及对既有制度的路径依赖才能让中国的行政法制度实现变迁。但由于行政主体和行政相对人的实力相差很大，所以作为行政相对人，想要改变传统的意识形态和既有制度的路径依赖往往需要以生命为代价。如果需要以行政相对人的生命来换取中国行政法制度的良性变迁，中国公民的人权将会被践踏。因此，“消极应变型”制度变迁并不能保护公民的人权，如果这种制度变迁成为了一种惯例，中国公民的人权将遭受更多的漠视甚至是伤害。

⒉对非良性制度变迁一味地妥协，形成恶性循环。行政主体对非良性制度变迁一味地妥协，导致中国的行政法制度变迁形成了恶性循环，长此以往，必将导致政治改革成本的增加。如果非良性制度变迁带来的改革成本增加的问题没有得到及时的解决，当改革成本增加到行政主体无法承担时，就无法将行政法制度变迁拉回到良性制度变迁上去，只会在非良性制度变迁的“泥潭”中越陷越深。

⒊对问题缺少系统性和连贯性的解决方案。行政法制度中存在的问题往往涉及面广而且影响巨大，而制度变迁对问题缺少系统性和连贯性的解决方案，对于已经损害的社会利益没有办法弥补，这就导致了“消极应变型”制度变迁形成了惯性，所产生的行政问题逐渐变成了社会问题。在出现问题时，一般都是采用“头痛医头，脚痛医脚”的方式，而不是根据出现的问题对既有制度中存在的缺陷进行分析，对社会比较关注的问题上也没有从制度上进行改革和完善。因此，如果想从根本上解决由制度引发的社会问题，就必须改变中国的行政法制度的变迁模式。

（二）原因分析

⒈中国的行政法文化相对落后。意识形态对中国行政法制度的变迁有很大影响，行政法文化就是其中一个重要的影响因素。传统的行政法文化导致意识形态过于刚性。意识形态是在特定的条件和特定的生产关系中，由特定的人群达成相同的思想，控制着特定人群的行为倾向，因此，传统行政法文化的意识形态对行政法制度变迁有着重要的影响。从狭义上讲，中国的行政法文化指的是行政法在实践过程中所形成的意识形态以及在此过程中所形成的行为习惯。从广义上讲，行政法文化可以在中国行政法制度实施过程表现出来，但必须对它做出理性的理解。如果特定人群的行为倾向于行政法制度的变革，那在制度变迁过程中的阻力就小；如果特定人群倾向于维持传统的意识形态，那制度变迁过程就会产生很大的阻力。受传统文化的影响，意识形态一般都比较保守且十分顽固，因此，通常都是在特定的环境下，才会引起意识形态的变革。

由于意识形态的顽固性，所以意识形态一旦形成就将对行政主体的行为产生制约。“消极应变型”制度变迁方式体现的就是传统行政文化中意识形态形成的刚性。

⒉对既有的行政法制度路径的依赖。当既有的行政法制度建立之后，相关行政主体对于既有的制度在运行过程中会获得一定的利益，并且随着行政法制度的巩固，行政主体从中获取的利益将成为其长期的固定收益。此时，如果对既有的行政法制度进行很大程度上的改进和弥补，将会在一定程度上伤害到行政主体的利益。大部分的制度变迁都取决于行政主体部门从中获得的利益，即效益计算。配套制度的缺失与既有制度的路径依赖是对应的。如果想让行政法制度的功效得到发挥并使之向着良性变迁的方向发展，与相关配套制度有很大的关系。

中国的行政法制度在建立之后不久就形成了既定的路径，而这个路径可能让行政法制度变迁进入良性变迁的道路上，也可能形成恶性循环，甚至受到某种力量的控制而无法挣脱，形成所谓的“路径依赖”。制度的路径依赖，一方面会使行政制度变迁向着特定的轨迹发展，经过外在的学习和模型建立都将加强该轨迹。该轨迹会在有效的制度中实现目标的最大化，从而引起经济的增长。而另一方面，如果在制度实施的一开始就呈现报酬递增的形式，那在市场管理不完善的情况下，将产生利益关系阻碍生产活动的进行，且引发一系列的与有效制度相关联的利益纠葛，为了维护个人和组织在现有制度下获得的利益，就会不断加强和维护现有制度，导致制度变迁向着“消极应变型”变迁方式发展。

⒊相关的行政知识和技术比较落后。相关的行政知识和技术对行政法制度产生的影响是表层的，行政知识和技术对行政法制度变迁的影响起不到决定性的作用，但行政知识和技术对行政法制度的作用非常直接，它能利用落后的行政法文化和既有行政法制度的路径依赖控制制度变迁的程度。所以落后的行政知识和技术对行政法制度的良性变迁有一定的阻碍。因此，行政法学界不但要重视理论研究，而且更要重视分析热点问题、新型案例。

三、转型期中国行政法制度变迁应采取的措施

转型期的中国行政法制度变迁的目标就是从“消极应对型”制度变迁逐渐转变成“积极适应型”制度变迁，制度变迁的措施主要包括以下三个方面。

（一）加强意识形态建设，树立“以人为本”的行政法文化理念

党的十六届三中全会中提出了“以人为本”的理念，“以人为本”就是情为民所系、权为民所用、利为民所谋，而中国的行政法文化也应该树立“以人为本”的理念。“以人为本”在新行政法文化中的应用就是缩小强制性权力的范围，扩大民主管理的领域，净化行政法制度的环境，使得行政法制度能够健康长久的运行。

（二）完善上访制度和舆论监督制度

由于不能通过常规途径解决问题，公民只能采用越级上访来寻求解决问题的方式，而上访背后反映了公民对于下级行政机关处理问题的态度和方式的不满，希望从上级机关中寻求帮助。从行政法制度变迁的角度来看，上访能够真实地反映出现有制度中存在的社会问题，也可以在一定程度上杜绝行政机关层级制度所带来的信息封闭问题。公民上访往往带有个人的情绪和偏见，而舆论媒体往往对问题都是站在客观和理性的角度，如果将上访制度和舆论监督制度结合起来，不仅能够公平合理地解决问题，而且能够使行政机关的工作透明化，及时纠正存在的问题。

（三）强化配套制度建设

配套制度建设应以社会生活为背景，根据存在社会问题，寻找问题出现的根源以及有效的解决措施。如农民工问题，城市为完善对外来务工人员的管理，为务工人员提供登记、管理等服务，但如何保障农民工的合法权益，应着眼于农民工的待遇、工作环境、社会地位等关键问题，因此，需要建立更加完善、系统、全面的配套制度才能从根本上解决问题。而配套制度的建立需要政治、经济和社会环境的协调。因此，完成行政制度的良性变迁不仅需要完善制度本身，还需要制度以外的配套制度的建设与完善，只有了解了社会的真正需求，才能强化配套制度建设，推进制度的系统化建设。

总之，转型期中国行政法制度的变迁存在着一系列问题，对非良性制度变迁一味妥协，就可能形成恶性循环。由于目前我国的行政法文化和相关的行政知识、技术较为落后，对既有的行政法制度的路径依赖导致中国行政法制度的变迁向着良性变迁的可能越来越小。因此，只有加强意识形态建设，树立“以人为本”的行政法文化，强化配套制度建设，推进制度的系统化建设，才能使转型期中国行政法制度的变迁向着积极适应的制度变迁方向发展。

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（责任编辑：王秀艳）

Abstract：As the reform and the practice of the open-door policy getting deeper，Chinese political，economic，cultural and legal system have entered a "transition" period.The reform of the political system will have a huge impact on the national development and social life.The administrative legal system is an important part of the political system，and it's change exposed many long existing problems in Chinese political system.This paper analyzes the type，influence factors and social environment of the change of Chinese administrative legal system in the "transition" period， and put forward some measures to rectify and reform the Chinese administrative legal system.

Key words：transition period；administrative legal system；change