我国财政转移支出效果分析及政策建议

财政转移性支出是各国调节贫富差距和收入分配的重要工具。然而，近年来我国财政转移性支出未能有效缓解城乡之间、不同阶层间和地区间居民的收入分配问题。

一、财政转移支出政策未能有效缩小我国贫富差距

（一）财政转移性支出未能有效缩小城乡居民收入差距

长期以来，我国城乡二元问题突出，农村在经济建设、收入分配和社会福利等方面始终处于弱势一方，这给社会稳定和农村发展带来了严峻挑战。财政转移性支出作为体现社会公平的政策工具，理应在缓解城乡贫富差距中发挥关键作用，应将更多的资源配置给农村。但是国家统计局数据表明，1999年至2011年，我国城镇居民的人均转移性收入一直远远高于农村居民。1999年，城镇居民人均转移性收入为1257.17元，农村居民人均转移性收入为114.08元，两者差距达11.02倍。随后城乡居民转移性收入差距不断扩大，并且在2003年达到最大值14.74倍。2004年，随着我国全面免除农业税，并逐年加大对农村地区的转移支付力度，城乡居民转移性收入差距开始逐渐缩小，但至2011年，城乡居民人均转移性收入分别为5708.6元和701.35元，差距仍高达8.14倍。

从1999年至2011年城乡居民人均转移性收入增速情况看，2004年以前，城镇居民人均转移性收入的增速一直高于农村，这使得城乡转移性收入差距不断扩大。自2004年起，由于政府通过税费改革减少了农民的负担，同时增加了对粮农的直接补贴，使得农村居民的转移性收入大幅增加，农村居民人均转移性支出增速呈现不断上升趋势，但由于在绝对数上城乡居民的转移性收入差距过大，至2011年，城乡居民转移性收入差距高达5000元。由此可见，整体看十余年来我国财政转移性支出并未缩小城乡收入差距，反而由于其资源在城乡之间分配不均衡而使收入分配矛盾加剧。

（二）财政转移性支出未能有效缩小不同阶层间的收入差距

财政转移性支出是缩小不同阶层贫富差距的重要政策工具。然而，国家统计局的数据表明，我国高收入阶层获得了较多的转移性收入，低收入阶层反而获得的较少。以农村居民人均转移收入数据为例，按照五等分法将农村居民按收入高低分成五组来考察人均转移性收入情况，2002—2011年，高收入群体获得的转移性收入一直高于低收入群体，并且收入阶层越高，所获得的转移性收入也越高。2002年，农村低收入户人均转移性收入为23.72元，高收入户人均转移性收入为297.02元，后者为前者的12.52倍；2011年，农村低收入户人均转移性收入达到了265.04元，同期高收入户人均获得转移性收入1263.35元，后者与前者的比值下降到了4.77倍，但高收入户获得更多转移性收入的不合理问题仍然没有得到解决。

从增速看，2003—2011年，农村地区低收入户和中低收入户获得的转移性收入增速一直高于中高收入户和高收入户，但数据表明只有低收入户和中低收入户在2004年至2011年的人均转移性收入增速呈现了比较明显的下降，相反，高收入户和中等偏上收入户的增速明显上升。因此，无论在绝对量还是增速上，公共财政对低收入群体的转移性支出都应保持政策连续性，避免不同阶层收入分化的加剧。

（三）财政转移性支出未能有效缩小不同地区间的居民收入差距

一般认为，财政转移性支出是缩 小地区间居民收入差距的重要政策。然而，2005—2011年我国较发达的东北地区和东部地区居民获得的转移性收入，普遍高于中部地区和西部地区。

从各省市区的情况看，2011年，全国31个省、自治区、直辖市平均城镇居民人均转移性收入为5708.78元，全国共有23个地区该数据在平均值以下，其中人均转移性收入最低4个地区都没超过5000元，而收入最高的6个地区都远超过7000元，其中城镇人均转移性收入最高的北京是收入最低的西藏的7.12倍。

2011年，全国31个省、自治区、直辖市平均农村居民人均转移性收入为563.32元，全国共有17个地区该指标在平均值以下，其中人均转移性收入最低的8个地区该项指标不足400元，而收入最高的7个地区则都在700元以上，其中北京和上海的农村人均转移性收入一枝独秀，分别高达3440元和2257元，农村人均转移性收入最高的北京是收入最低的广西的9.5倍。

二、加强财政转移性支出调节收入分配作用的政策建议

（一）进一步完善财政转移支付制度

加快建立健全规范的中央、省两级自上而下的财政转移支付制度，以及必要的“对口支援”等横向转移支付，充分发挥其作为有效的财政均衡制度的功能。我国的财政补贴项目基本原则应为：一是集中财政补贴主体，明确财政补贴管理权限；二是全面清理财政补贴项目；三是制定全国范围内统一的、科学的财政补贴标准；四是调整财政补贴环节，改变财政补贴方式。

应逐渐改进目前多因素法转移支付制度，建立中央主导的人均财力因素公式法转移支付。中央确定原则，按地区人口和财力状况，以全国平均线为基准，超过平均线的地区做出贡献，超过越多贡献越多，相反低于平均线的地区被帮扶，低于平均线越多获得帮助越多。未来一段时期改革的重点是，继续扩大一般性转移支付资金规模，减少专项转移支付比重，建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的制度体系，同时最大限度降低专项转移支付对地方政府的配套资金要求。

（二）动态调整我国政策性补贴和专项基金项目

对一些争议较大的专项资金进行撤并，减少项目支出的交叉、重复，严格控制新设项目，必须设定的项目要做到资金安排和制度建设同步进行。专项转移支付项目主要用于地方重大公共基础设施补助以及重大灾害和突发事件、老少边穷地区特别补助等。

根据现实经济形势，调整政策性补贴支出结构。在政策性补贴支出中，应该保持在农业补贴、粮棉油价格补贴项目上的投入，以保证农业生产活动、农民收入以及人民基础生活必需品的价格稳定。

在通货膨胀加剧、价格指数特别是食品价格指数不断上涨的情况下，应该增加肉食品价格补贴和平抑物价等补贴支出在财政补贴中的比重，物价上涨对中低收入者的冲击远大于高收入者。

完善转移支付的量化公式，针对不同主体功能区，进一步规范和完善对农业区域、生态保护区域的转移支付政策，建立和完善生态补偿机制。

（三）地方政府优化财政转移性支付的投向

各级地方政府是财政转移支付投向的具体执行者。各级地方政府应按照中央要求，落实执行中央一般性转移支付和专项支付项目投向。与此同时，各级地方政府的自身财政支出政策，应更加重视公共教育体系的建设，为农村青少年、进城务工人员子女提供与城镇青少年逐渐趋同的教育资源，促使他们掌握更多知识，获得更好的就业机会，增加人力资本的积累，不断提高收入水平，形成低收入阶层向中高收入阶层的顺畅转化机制。同时，加大低收入家庭的食品补贴和社会救助的投入。

（黄志龙，中国国际经济交流中心副研究员）endprint

财政转移性支出是各国调节贫富差距和收入分配的重要工具。然而，近年来我国财政转移性支出未能有效缓解城乡之间、不同阶层间和地区间居民的收入分配问题。

一、财政转移支出政策未能有效缩小我国贫富差距

（一）财政转移性支出未能有效缩小城乡居民收入差距

长期以来，我国城乡二元问题突出，农村在经济建设、收入分配和社会福利等方面始终处于弱势一方，这给社会稳定和农村发展带来了严峻挑战。财政转移性支出作为体现社会公平的政策工具，理应在缓解城乡贫富差距中发挥关键作用，应将更多的资源配置给农村。但是国家统计局数据表明，1999年至2011年，我国城镇居民的人均转移性收入一直远远高于农村居民。1999年，城镇居民人均转移性收入为1257.17元，农村居民人均转移性收入为114.08元，两者差距达11.02倍。随后城乡居民转移性收入差距不断扩大，并且在2003年达到最大值14.74倍。2004年，随着我国全面免除农业税，并逐年加大对农村地区的转移支付力度，城乡居民转移性收入差距开始逐渐缩小，但至2011年，城乡居民人均转移性收入分别为5708.6元和701.35元，差距仍高达8.14倍。

从1999年至2011年城乡居民人均转移性收入增速情况看，2004年以前，城镇居民人均转移性收入的增速一直高于农村，这使得城乡转移性收入差距不断扩大。自2004年起，由于政府通过税费改革减少了农民的负担，同时增加了对粮农的直接补贴，使得农村居民的转移性收入大幅增加，农村居民人均转移性支出增速呈现不断上升趋势，但由于在绝对数上城乡居民的转移性收入差距过大，至2011年，城乡居民转移性收入差距高达5000元。由此可见，整体看十余年来我国财政转移性支出并未缩小城乡收入差距，反而由于其资源在城乡之间分配不均衡而使收入分配矛盾加剧。

（二）财政转移性支出未能有效缩小不同阶层间的收入差距

财政转移性支出是缩小不同阶层贫富差距的重要政策工具。然而，国家统计局的数据表明，我国高收入阶层获得了较多的转移性收入，低收入阶层反而获得的较少。以农村居民人均转移收入数据为例，按照五等分法将农村居民按收入高低分成五组来考察人均转移性收入情况，2002—2011年，高收入群体获得的转移性收入一直高于低收入群体，并且收入阶层越高，所获得的转移性收入也越高。2002年，农村低收入户人均转移性收入为23.72元，高收入户人均转移性收入为297.02元，后者为前者的12.52倍；2011年，农村低收入户人均转移性收入达到了265.04元，同期高收入户人均获得转移性收入1263.35元，后者与前者的比值下降到了4.77倍，但高收入户获得更多转移性收入的不合理问题仍然没有得到解决。

从增速看，2003—2011年，农村地区低收入户和中低收入户获得的转移性收入增速一直高于中高收入户和高收入户，但数据表明只有低收入户和中低收入户在2004年至2011年的人均转移性收入增速呈现了比较明显的下降，相反，高收入户和中等偏上收入户的增速明显上升。因此，无论在绝对量还是增速上，公共财政对低收入群体的转移性支出都应保持政策连续性，避免不同阶层收入分化的加剧。

（三）财政转移性支出未能有效缩小不同地区间的居民收入差距

一般认为，财政转移性支出是缩 小地区间居民收入差距的重要政策。然而，2005—2011年我国较发达的东北地区和东部地区居民获得的转移性收入，普遍高于中部地区和西部地区。

从各省市区的情况看，2011年，全国31个省、自治区、直辖市平均城镇居民人均转移性收入为5708.78元，全国共有23个地区该数据在平均值以下，其中人均转移性收入最低4个地区都没超过5000元，而收入最高的6个地区都远超过7000元，其中城镇人均转移性收入最高的北京是收入最低的西藏的7.12倍。

2011年，全国31个省、自治区、直辖市平均农村居民人均转移性收入为563.32元，全国共有17个地区该指标在平均值以下，其中人均转移性收入最低的8个地区该项指标不足400元，而收入最高的7个地区则都在700元以上，其中北京和上海的农村人均转移性收入一枝独秀，分别高达3440元和2257元，农村人均转移性收入最高的北京是收入最低的广西的9.5倍。

二、加强财政转移性支出调节收入分配作用的政策建议

（一）进一步完善财政转移支付制度

加快建立健全规范的中央、省两级自上而下的财政转移支付制度，以及必要的“对口支援”等横向转移支付，充分发挥其作为有效的财政均衡制度的功能。我国的财政补贴项目基本原则应为：一是集中财政补贴主体，明确财政补贴管理权限；二是全面清理财政补贴项目；三是制定全国范围内统一的、科学的财政补贴标准；四是调整财政补贴环节，改变财政补贴方式。

应逐渐改进目前多因素法转移支付制度，建立中央主导的人均财力因素公式法转移支付。中央确定原则，按地区人口和财力状况，以全国平均线为基准，超过平均线的地区做出贡献，超过越多贡献越多，相反低于平均线的地区被帮扶，低于平均线越多获得帮助越多。未来一段时期改革的重点是，继续扩大一般性转移支付资金规模，减少专项转移支付比重，建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的制度体系，同时最大限度降低专项转移支付对地方政府的配套资金要求。

（二）动态调整我国政策性补贴和专项基金项目

对一些争议较大的专项资金进行撤并，减少项目支出的交叉、重复，严格控制新设项目，必须设定的项目要做到资金安排和制度建设同步进行。专项转移支付项目主要用于地方重大公共基础设施补助以及重大灾害和突发事件、老少边穷地区特别补助等。

根据现实经济形势，调整政策性补贴支出结构。在政策性补贴支出中，应该保持在农业补贴、粮棉油价格补贴项目上的投入，以保证农业生产活动、农民收入以及人民基础生活必需品的价格稳定。

在通货膨胀加剧、价格指数特别是食品价格指数不断上涨的情况下，应该增加肉食品价格补贴和平抑物价等补贴支出在财政补贴中的比重，物价上涨对中低收入者的冲击远大于高收入者。

完善转移支付的量化公式，针对不同主体功能区，进一步规范和完善对农业区域、生态保护区域的转移支付政策，建立和完善生态补偿机制。

（三）地方政府优化财政转移性支付的投向

各级地方政府是财政转移支付投向的具体执行者。各级地方政府应按照中央要求，落实执行中央一般性转移支付和专项支付项目投向。与此同时，各级地方政府的自身财政支出政策，应更加重视公共教育体系的建设，为农村青少年、进城务工人员子女提供与城镇青少年逐渐趋同的教育资源，促使他们掌握更多知识，获得更好的就业机会，增加人力资本的积累，不断提高收入水平，形成低收入阶层向中高收入阶层的顺畅转化机制。同时，加大低收入家庭的食品补贴和社会救助的投入。

（黄志龙，中国国际经济交流中心副研究员）endprint

财政转移性支出是各国调节贫富差距和收入分配的重要工具。然而，近年来我国财政转移性支出未能有效缓解城乡之间、不同阶层间和地区间居民的收入分配问题。

一、财政转移支出政策未能有效缩小我国贫富差距

（一）财政转移性支出未能有效缩小城乡居民收入差距

长期以来，我国城乡二元问题突出，农村在经济建设、收入分配和社会福利等方面始终处于弱势一方，这给社会稳定和农村发展带来了严峻挑战。财政转移性支出作为体现社会公平的政策工具，理应在缓解城乡贫富差距中发挥关键作用，应将更多的资源配置给农村。但是国家统计局数据表明，1999年至2011年，我国城镇居民的人均转移性收入一直远远高于农村居民。1999年，城镇居民人均转移性收入为1257.17元，农村居民人均转移性收入为114.08元，两者差距达11.02倍。随后城乡居民转移性收入差距不断扩大，并且在2003年达到最大值14.74倍。2004年，随着我国全面免除农业税，并逐年加大对农村地区的转移支付力度，城乡居民转移性收入差距开始逐渐缩小，但至2011年，城乡居民人均转移性收入分别为5708.6元和701.35元，差距仍高达8.14倍。

从1999年至2011年城乡居民人均转移性收入增速情况看，2004年以前，城镇居民人均转移性收入的增速一直高于农村，这使得城乡转移性收入差距不断扩大。自2004年起，由于政府通过税费改革减少了农民的负担，同时增加了对粮农的直接补贴，使得农村居民的转移性收入大幅增加，农村居民人均转移性支出增速呈现不断上升趋势，但由于在绝对数上城乡居民的转移性收入差距过大，至2011年，城乡居民转移性收入差距高达5000元。由此可见，整体看十余年来我国财政转移性支出并未缩小城乡收入差距，反而由于其资源在城乡之间分配不均衡而使收入分配矛盾加剧。

（二）财政转移性支出未能有效缩小不同阶层间的收入差距

财政转移性支出是缩小不同阶层贫富差距的重要政策工具。然而，国家统计局的数据表明，我国高收入阶层获得了较多的转移性收入，低收入阶层反而获得的较少。以农村居民人均转移收入数据为例，按照五等分法将农村居民按收入高低分成五组来考察人均转移性收入情况，2002—2011年，高收入群体获得的转移性收入一直高于低收入群体，并且收入阶层越高，所获得的转移性收入也越高。2002年，农村低收入户人均转移性收入为23.72元，高收入户人均转移性收入为297.02元，后者为前者的12.52倍；2011年，农村低收入户人均转移性收入达到了265.04元，同期高收入户人均获得转移性收入1263.35元，后者与前者的比值下降到了4.77倍，但高收入户获得更多转移性收入的不合理问题仍然没有得到解决。

从增速看，2003—2011年，农村地区低收入户和中低收入户获得的转移性收入增速一直高于中高收入户和高收入户，但数据表明只有低收入户和中低收入户在2004年至2011年的人均转移性收入增速呈现了比较明显的下降，相反，高收入户和中等偏上收入户的增速明显上升。因此，无论在绝对量还是增速上，公共财政对低收入群体的转移性支出都应保持政策连续性，避免不同阶层收入分化的加剧。

（三）财政转移性支出未能有效缩小不同地区间的居民收入差距

一般认为，财政转移性支出是缩 小地区间居民收入差距的重要政策。然而，2005—2011年我国较发达的东北地区和东部地区居民获得的转移性收入，普遍高于中部地区和西部地区。

从各省市区的情况看，2011年，全国31个省、自治区、直辖市平均城镇居民人均转移性收入为5708.78元，全国共有23个地区该数据在平均值以下，其中人均转移性收入最低4个地区都没超过5000元，而收入最高的6个地区都远超过7000元，其中城镇人均转移性收入最高的北京是收入最低的西藏的7.12倍。

2011年，全国31个省、自治区、直辖市平均农村居民人均转移性收入为563.32元，全国共有17个地区该指标在平均值以下，其中人均转移性收入最低的8个地区该项指标不足400元，而收入最高的7个地区则都在700元以上，其中北京和上海的农村人均转移性收入一枝独秀，分别高达3440元和2257元，农村人均转移性收入最高的北京是收入最低的广西的9.5倍。

二、加强财政转移性支出调节收入分配作用的政策建议

（一）进一步完善财政转移支付制度

加快建立健全规范的中央、省两级自上而下的财政转移支付制度，以及必要的“对口支援”等横向转移支付，充分发挥其作为有效的财政均衡制度的功能。我国的财政补贴项目基本原则应为：一是集中财政补贴主体，明确财政补贴管理权限；二是全面清理财政补贴项目；三是制定全国范围内统一的、科学的财政补贴标准；四是调整财政补贴环节，改变财政补贴方式。

应逐渐改进目前多因素法转移支付制度，建立中央主导的人均财力因素公式法转移支付。中央确定原则，按地区人口和财力状况，以全国平均线为基准，超过平均线的地区做出贡献，超过越多贡献越多，相反低于平均线的地区被帮扶，低于平均线越多获得帮助越多。未来一段时期改革的重点是，继续扩大一般性转移支付资金规模，减少专项转移支付比重，建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的制度体系，同时最大限度降低专项转移支付对地方政府的配套资金要求。

（二）动态调整我国政策性补贴和专项基金项目

对一些争议较大的专项资金进行撤并，减少项目支出的交叉、重复，严格控制新设项目，必须设定的项目要做到资金安排和制度建设同步进行。专项转移支付项目主要用于地方重大公共基础设施补助以及重大灾害和突发事件、老少边穷地区特别补助等。

根据现实经济形势，调整政策性补贴支出结构。在政策性补贴支出中，应该保持在农业补贴、粮棉油价格补贴项目上的投入，以保证农业生产活动、农民收入以及人民基础生活必需品的价格稳定。

在通货膨胀加剧、价格指数特别是食品价格指数不断上涨的情况下，应该增加肉食品价格补贴和平抑物价等补贴支出在财政补贴中的比重，物价上涨对中低收入者的冲击远大于高收入者。

完善转移支付的量化公式，针对不同主体功能区，进一步规范和完善对农业区域、生态保护区域的转移支付政策，建立和完善生态补偿机制。

（三）地方政府优化财政转移性支付的投向

各级地方政府是财政转移支付投向的具体执行者。各级地方政府应按照中央要求，落实执行中央一般性转移支付和专项支付项目投向。与此同时，各级地方政府的自身财政支出政策，应更加重视公共教育体系的建设，为农村青少年、进城务工人员子女提供与城镇青少年逐渐趋同的教育资源，促使他们掌握更多知识，获得更好的就业机会，增加人力资本的积累，不断提高收入水平，形成低收入阶层向中高收入阶层的顺畅转化机制。同时，加大低收入家庭的食品补贴和社会救助的投入。

（黄志龙，中国国际经济交流中心副研究员）endprint