主体功能区：国土空间开发利用新理念

王君婷+申玉铭+李军

国土空间是宝贵资源，是我们赖以生存和发展的家园。按照全国主体功能区规划界定，国土空间是指国家主权和主权权利管辖下的地域空间，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。改革开放30多年来，我国经济取得了举世瞩目的成就，但在国土开发空间利用过程中也暴露出耕地减少速度过快、生态损害严重与生态系统功能退化、环境问题突出、资源开发利用率低等一系列突出矛盾和问题，如何更加协调、高效、可持续的进行国土开发空间利用，成为我们面临的新的重大课题。

作为我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，《全国主体功能区规划》更加强调自然条件适宜性开发，更加强调资源环境承载能力，更加强调开发强度管制，更加突出环境建设和提供生态产品理念，是新世纪以来我国在地域空间规划方面的一次重大创新和实践，并成为国家重要空间开发战略。

一、当前我国国土空间开发中存在的突出矛盾和主要问题

建国以来特别是改革开放以来，我国国土空间开发战略总体上体现了因地制宜原则，但开发作为主基调、注重GDP增长而忽视国土空间的协调、高效及可持续发展，已引发了区域过度无序开发、国土资源低效利用、自然资源破坏严重以及生态环境急剧恶化等一系列问题。

（一）国土开发过度无序与国土资源低效利用

1、部分区域过度开发问题

按照国际惯例，一国或一个地区国土开发强度的极限是30%，超过该限度，人的生存环境就会受到影响。根据《中国城市统计年鉴2013》，2012年深圳的开发强度已达42.6%，远高于日本三大都市圈（15.6%）、法国巴黎地区（21%）、德国斯图加特（20%）和香港（19%）的水平。调研发现，我国城市用地开发普遍存在着工业用地比例过高的现象，尤其是一些城市大建“花园式工厂”，各种形式的“圈地”现象严重。在城市用地扩张的同时，农村建设用地也在膨胀，呈现出人口减少、用地增多的“逆向扩张”现象。根据《中国国土资源统计年鉴2013》数据显示，1999—2008年，不包括常年在外务工农民，我国农村人口减少约1.16亿人，而农村建设用地不减反增，增加占用耕地面积近2599万亩。

2、国土资源低效利用问题

一是快速工业化城镇化过程中土地利用方式粗放。在城市建设中，追求宽马路大广场等形象工程，使得不少城市用地规模急剧外延扩张；工业发展中，无节制地占用土地，将大量的土地圈为开发区，大批不具备条件的开发区“征而不开”、“开而不发”，产出效率较低。城市建设空间和工矿建设空间单位面积的产出较低，城市和建制镇建成区空间利用效率不高。2010年，我国单位建设用地面积产出率仅为115.99万元/公顷。二是农村土地无序开发问题突出。在农村，存在村办企业用地无序，盲目占用大量耕地，农村宅基地面积不断增加，农村住宅建设中空置率高等问题。

3、用地规模过度扩张问题

相关研究表明，我国城市建设用地的弹性增长系数（城市建成区面积增长率/城市人口增长率）已由20世纪90年代的1.2 快速上升为2009年的2.0，意味着21世纪以来每新增一个城市人口所增加的城市建设用地是20世纪90年代的1.67倍，城市占用土地的增长速度明显高于城镇人口的增长速度。目前全国所有城市的平均容积率仅为0.51，建制镇还不到0.2，明显低于周边一些国家或地区城市的水平（1—2）。农村建设用地过度扩张问题更为严重，村办企业、农贸市场和道路建设以及农民住宅建设用地增长过快。村庄建设用地是城市建设用地和建制镇建设用地新增量的1.8倍。

4、耕地减少过多过快问题

高速工业化和城镇化对优质土地的不断占用，尤其是建设用地的快速增长，导致耕地减少过多过快。全国耕地面积从1996年的19.51亿亩减少到2008年的18.26亿亩，人均耕地由1.59亩减少到1.37亩，逼近保障我国农产品供给安全的“红线”。近年来，情况虽有所缓解，但全国仍有1/3的省区人均耕地不足1亩，广东、福建等人均耕地已低于FAO规定的最低人均0.8亩的警戒线。

（二）自然资源破坏严重与生态环境急剧恶化

1、水土流失问题

我国是世界上水土流失最严重的国家。1945年水土流失面积116万平方公里，占国土面积的16%；根据2002年水利部公布全国第二次水土流失遥感调查结果显示，全国水土流失面积扩大到356万平方公里，占国土面积的37%，每年新增流失1万多平方公里，其中水土流失的耕地有7.3亿亩，每年流失沃土50多亿吨，占全球年总流失量260亿吨的20%。

2、水资源超采与水体污染问题

有关资料显示，我国地下水开采总量已占总供水量的18%，北方地区65%的生活用水、50%的工业用水和33%的农业灌溉用水来自地下水。过量开采地下水引发的地面沉降成为我国部分城镇化程度较高地区面临的主要地质环境问题。我国19个省份中超过50个城市发生了不同程度的地面沉降，累计沉降量超过200毫米的总面积超过7.9万平方公里。受人类活动的影响，特别是城市生活污水、垃圾以及工业“三废”的排放，农业生产大量使用农药化肥等，造成地下水环境质量恶化、污染问题日益突出，地下水已不同程度遭受有机和无机有毒有害污染物的污染，呈现由点向面、由浅到深、由城市到农村不断扩展和污染程度日益严重的趋势。118个大中城市地下水监测统计结果表明，较重污染的城市占64%。

3、大气环境问题

随着我国工业化、城镇化进程的加快，汽车保有量和煤炭消费总量持续增长，大气环境问题日益严重。2012年，我国二氧化硫、氮氧化物排放总量分别为2117万吨和2337万吨，工业烟粉尘排放量为1235万吨，均远超出环境承载能力。2012年，我国汽车保有量超过1亿辆，汽车尾气排放成为大中城市空气污染的重要来源。我国传统的煤烟型污染尚未得到解决，机动车、重化工业造成的PM2.5、臭氧污染又接踵而至，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的大气污染问题，在我国近20年内集中出现。近期东部地区出现了大面积雾霾天气现象，引发全球关注。

4、草场退化与荒漠化问题

多年来部分草场地区过牧超载，无规范的淘金、采药、挖沙及各种建设项目，不同程度破坏了草场和天然植被，造成了水土流失，使本来就脆弱的生态环境更加恶化。目前，我国荒漠化面积已达262.2万平方公里，占国土面积的27.3%，每年还新增沙漠化面积2460平方公里。受荒漠化影响，全国40%的耕地不同程度地退化，每年造成经济损失达541亿元，近4亿人口受到影响。

二、以全新视角管制国土空间开发

（一）传统模式下的空间格局构建

回顾我国历次空间格局划分调整，主要特点在于：突出空间开发的时序性与重点，强调发展是第一要务，从宏观视野出发，中观层次着手，落实空间开发与发展问题。尽管强调可持续发展，但在具体操作对象上较为模糊，除传统意义上的自然保护区、封山育林等区域外，缺乏普遍意义的生态产品载体。客观上存在着的重发展、轻保护，重实物产品生产、轻生态产品生产的问题，导致资源粗放利用，污染散布难治，实物产品生产领域出现产能过剩，生态领域产品供给长期短缺等问题的出现。

（二）空间格局构建新理念：主体功能区

随着经济发展和人们认知水平的不断提高，经济增长不再作为区域发展价值取向的唯一维度，社会发展、生态发展等符合科学发展要求的相关领域建设问题被同时纳入到区域发展目标之中。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。每个区域不仅有经济发展的任务，也有生态环境保护的职责。植树造林，涵养水源，保护生态，美化环境应该在经济发展过程中同步推进，应“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多农田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”，每个区域不仅要有热火朝天的开发建设地，也要有承担生态功能修复与产品生产的宁静栖息地。生产与生态协同共生，人与自然和谐共进。主体功能区理念就是可持续发展理念在空间开发管制上的具体体现，将长期倡导的人与自然和谐共处观从“虚”推向“实”，从“口头”推向“实践”。

主体功能区规划指导我国区域发展的意义在于，突破了传统区域经济发展思维与模式，对区域管制从粗放走向集约。在解决国家重大区域发展战略需求的研究和实践过程中，在系统分析我国的自然基础、区域发展、资源环境变化、现阶段发展目标和长期高速增长引起的大量区域问题基础上，确定了我国未来社会经济发展和综合治理的功能区划方案，区域管制目标更明确。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等因素，在统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局基础上，主体功能区规划将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，是我国国土空间开发管理思路和战略的重大创新，体现了我国对空间开发和经济社会管理的新理念，将在优化区域产业布局、调节人口集聚与重塑区域关系三个方面产生积极作用。

（三）两种理念衔接与互动

1、主体功能区战略是我国区域协调发展战略新的总结和提升

建国以来，我国区域发展理论的演变主要经历了三个阶段：改革开放以前区域经济均衡发展理论过分强调区域经济发展的均衡性，并未充分反映区域经济发展存在的客观差异性，为了追求发展的公平性而降低了发展的总体效率，同时为了追求“公平”，在西部生态环境脆弱的区域大力发展经济，导致产生长期性的生态环境负债问题；改革开放后提出的区域经济非均衡发展理论，根据区域经济发展基础与条件的不同，使东部沿海地区获得了率先发展，但也产生了区域经济发展日益严重失衡问题，拉大并加剧了东西部地区间的发展差距；区域经济非均衡协调发展理论吸取了前两种理论的教训和长处，实现了短期与长期、效率与公平、非均衡发展与均衡发展的有机统一，但由于过分强调经济效益，导致一些亟待进行生态保护而不适宜大力发展经济区域的过度开发，致使我国生态环境问题日益突出。鉴于此，为了实现经济发展与生态环境的有机统一，“十一五”规划提出建立国家主体功能区，并后续出台了《全国主体功能区》专项规划。主体功能区划丰富了我国区域发展理论，为现阶段采用的区域经济非均衡协调发展理论提供了依据，更加具体地指出了区域之间存在哪些“非均衡”？这些“非均衡”区域各有什么特点？如何因势利导地推动其发展？主体功能区的提出有利于加强区域间分工与合作，促进区域之间的协调发展。

2、主体功能区为统筹推进经济建设与生态环境建设提供了新视角

传统区域划分以促进开发为轴心，专注于推动同类区域的经济发展，生态环境作为潜台词隐含其中，保护与否及保护力度取决于施政者对该问题的重视程度和需要。而主体功能区则按照《国家主体功能区规划》要求，施政者必须在国家确立的主体功能定位下开展各项活动，至少在开展相关活动时首先必须考虑所在区域的国家主体功能定位要求。主体功能区强调发展，即通过优化和重点开发城市密集地区， 增强城市密集地区的发展能力， 不断提高我国整体发展效率和国际竞争力。同时更加强调生态建设与环境保护，即通过运用财政转移支付等手段， 改善禁止和限制开发区人民的生活质量， 使生态产品生产区域基本公共服务水平得到保障并不断提升， 实现与其他区域的公平发展。

3、主体功能区为我国区域发展理论提供了衡量区域发展的多元化指标

传统区域发展理论多以经济指标来衡量区域发展成果，虽然也注意到区域的生态效益和社会效益，但经济效益一直是关注的焦点。因此，在衡量区域发展水平时，更多考虑其经济发展水平，以GDP为导向，有时甚至不惜牺牲社会效益和生态环境来盲目地发展经济，常常得不偿失。主体功能区规划为衡量区域发展水平提供了多元化评价指标，除了传统的经济指标外，加入了社会指标和生态指标，对于全面推进我国的经济建设、社会建设、生态建设及文化建设等具有十分重要的现实意义与长远的战略意义。

（作者单位：国家发展改革委宏观院信息中心）