论新型城镇化背景下广东经济的二次崛起

论新型城镇化背景下

广东经济的二次崛起

——兼论广东如何打造新的增长极

文■梁剑辉

广东是我国改革开放的前沿阵地，得改革开放风气之先，经济总量已经连续二十五年领先其他省份。但近年来，广东与后起者的差距不断缩小， 第一经济大省的地位受到挑战。十八届三中全会拉开了全面深化改革的序幕，广东应紧紧抓住深化改革和新型城镇化两大契机，继续做深化改革开放的先行地、新型城镇化的试验区，在促进区域协调发展中形成新的增长优势，改变全省依靠珠三角单极驱动的局面，形成“一轴两极”的发展新格局，才能实现二次崛起。

一、广东的“经济落差”和单极增长模式局限

（一）经济大省的巨大“经济落差”

广东省有21个地级以上市，其中珠三角地区包括广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、惠州、江门、肇庆9市，非珠三角即粤东西北，包括粤西的湛江、茂名、阳江3市，粤东的潮州、汕头、揭阳、汕尾4市，粤北山区的韶关、清远、梅州、河源、云浮5市。2013年珠三角地区与非珠三角地区的面积、人口、经济总量见表1。

从表1可以看出，非珠三角地区的面积是珠三角地区的7倍多，人口相近，但经济总量相差甚远，珠三角的GDP总量是非珠三角地区的近6倍，珠三角中仅广州（1.54万亿元）或深圳（1.45万亿元）1市就比粤东西北12市GDP的总和还多。 无论是经济总量、财政收入还是公共服务，非珠三角与珠三角都不在一个档次上。

任何地方都有经济发展不平衡的现象，但类似广东这样存在的巨大经济落差却是少见的。非珠三角地区不仅无法与珠三角相比，就连邻省的地市也比不上，这与广东经济大省的地位极不相称。2013年广东全省21个地市中，有13个地市的人均GDP仍在全国平均线之下，最低的仅相当于全国的50%。根据2013年广东省发改委公布的《粤东西北地区相关市与相邻省（区）地市主要指标对照表》（表2）显示，广东周边的地市的人均GDP都低于邻省。

以粤东西北作为一个整体地区来看，人均GDP在全国排名倒数第四，珠三角人均GDP则排第一。

（二）“经济落差”的原因——日积月累的“马太效应”

广东的经济不平衡格局似中国的“缩影”，但是除粤北山区外，粤西、粤东地区自身发展条件良好，从土地、人口、气候等资源上看，与珠三角的差距并不大，不像中国西部和东部的水土资源、气候资源差距那么巨大。为什么珠三角与粤东西北的经济存在如此大的经济落差？原因是：客观上，珠三角毗邻港澳，位置得天独厚并优先享受改革开放政策红利；主观上，珠三角营商氛围一直比较好，而粤东西北的思想观念相对保守。但除此之外，更重要的原因是，作为省行政中心的所在地和改革开放政策试验田，国家和省将大量的公共资源集中在珠三角。长期以来，广东省内基础设施建设、建设用地指标、教育医疗等公共资源大多集中于珠三角。基础设施的落后、发展用地指标的剥夺等，使粤东西北地区发展步履缓慢。粤东西北作为地处发达地区的欠发达地区，地位也非常尴尬。这些地区不会因为发展落后而降低民生支出，很多时候是随全省的标准提高而不断拉高的，同时，也未能享受西部地区或老少边穷地区的中央财政补贴和产业政策，这样更加削弱了地方政府改善基础设施和公共服务的投入能力，更加制约了地方的发展。日积月累，“经济落差”不断拉大，结果连邻省地区都比不上了。

（三）单极增长模式的局限——押宝式增长

难有喘息休整的空间。增长极也有增长疲劳或需要调整的时候。2008年国际金融危机对珠三角的外向型经济造成巨大冲击，全省经济立即放缓。同时，单一模式也不利于广东产业转型升级。转型升级需要一个“阵痛”的过程，由于牵一发动千钧和没有换档空间，所以地方政府往往慎之又慎，“凤凰涅 ”推动艰难。

单极独木难撑。近年来，江苏追赶势头强劲，区域平衡发展，被认为是江苏追赶广东的主要秘诀。苏北与苏南原本也存在很大的差距，但江苏通过加速中部北部发展，南北差距日渐缩小，逐渐出现多轮驱动的局面，亦即“群狼经济”。事实证明，“独虎经济”比不上“群狼经济”。

二、广东打造新增长极的机遇和基础

（一）新型城镇化为广东打造新极带来机遇

新型城镇化强调以人为本和布局优化。“以人为本”就是强调“人的城镇化”，即“农民工市民化”。广东是农民工第一大省，常住人口超过1亿。广东除了承载外省来的人口市民化任务外，也有就地市民化的任务，主要集中在东西两翼，两翼农业转移人口近3000万。粤东西北城镇化率很低，如2013年粤西地区城镇化率仅39.7%，比全国低14%，东西北大量的年轻人流到珠三角，产生了大量社会问题，如粤西仅茂名一市就有50多万留守儿童。目前全省推动农民工市民化的力量在珠三角，但仅依靠珠三角无法全部化解省内、外的农民工市民化问题。而且，继续做大珠三角的城市来承接更多人口也不符合国家新型城镇化的要求，珠三角9市中4个属于严格控制人口规模的特大城市，4个属于严格确定落户条件的大城市，所以珠三角必须拓展发展腹地，广东必须向东西北拓展发展空间，才能更好地继续发挥广东在全国新型城镇化进程中的重要作用。

“布局优化”，即广东应打造新的城市群。首先，打造多个城市群，可以确保广东发展的稳定性、持续性。其次，广东地理空间呈扁担形分布，东西中分别面向台湾、港澳、东盟，分别承担着面对不同经济体构建外向型经济的任务。打造几个新的城市群，多培育几个新的增长极，多构建几个外向型经济圈，对全面激活广东经济和扩大全国对外开放具有重要意义。再次，珠三角是华南经济活力最强、辐射力最广的经济区域。在广东两侧打造城市群，可进一步强化珠三角的辐射能力，壮大广东经济实力，带动西南、中南、东南等广大区域发展。

因此，在人的城镇化问题上，应该在广东打造多几个城市群，为全国新型城镇化提供就地城镇化、异地城镇化两种模式的鲜活经验，为全国的“农民工市民化”工程作出更大贡献；在优化经济布局上，应该在广东打造多几个城市群，充分发挥在其全国发展中的引擎作用。endprint

（二）海洋经济对广东发展的重大推动作用

21世纪是海洋经济时代。广东是海洋大省，海域辽阔，岛屿众多，天然良港众多，区位优势明显，资源得天独厚，海洋GDP在逐年递增，由2006年的4085亿迅速增加到2012年的1.1万亿，年均增幅约为19%，超过同期广东GDP的年均增速。2011年7月，国务院正式批准实施《广东海洋经济综合试验区发展规划》，广东成为我国第三个主打海洋经济的规划区域。今后广东应紧扣国家的海洋战略，在沿海打造新的增长极。粤东西两翼均处于沿海地带，海岸线长达2229.8公里，占全省66%。粤东西两翼可以成为下一步海洋经济发展的主战场。

（三）东西两翼具备打造新的增长极的优良条件

产业基础雄厚，人力资源丰富。粤东西两翼地市的特点是经济块头大，人口众多。西翼石化产业发达，东翼轻工业发达，7个地市中2个入围2013全国地市GDP前百强。两翼7市本科以上高校达10间之多，各市均有高校。粤西总人口超过1500万，GDP超过5200亿元，超过北部湾经济区同项数据的总和；粤东总人口1700多万，GDP超过4600亿元，组合后经济总量也和海西经济区接近。

区位优势明显，培养成极战略意义大。广东两翼以港澳为中心，西翼紧靠广西北部湾，南朝东盟；东翼紧靠海西经济区和台湾。打造东西极对全国、全省都具有重要意义。从全省层面来说，可促进区域协调发展，增强广东作为全国经济引擎的作用。从全国层面来说，可增强珠三角对北部湾经济区、海西经济区的辐射，极具培养潜力和战略价值。西极未来可以发展成为连接珠三角、拉动北部湾、面向东盟的合作与交流平台，东极发展成为连接珠三角与海西区的重要枢纽。两者作为北部湾经济区、海西经济区面向珠三角的门户和桥头堡，发展起来可进一步撬动北部湾、海西这中国南方两大经济区的发展。在粤东西两翼用力，起到四两拨千斤的作用。

三、对以往发展粤东西北的政策反思和新极发展战略设想

（一）以往发展粤东西北的政策不足

平均用力，全面开花。翻开广东的政策性文件，省扶持东西北的政策都是全面开花，对欠发达地区的各地市全面扶持，一个都不漏。当然这样做有“一碗水端平”的角度考虑，但事实说明，平均着力的措施对区域协调发展难有起色。如去年广东省提出：5年内省财政整合资金6720亿元（其中增量安排2061亿元）支持振兴粤东西北，但平均起来每年也仅1344亿元，若平均到12个市也仅112亿元，增量仅有34亿元，这种“撒胡椒面”的方式难有作为。粤东西北12个地市，15多万平方公里，近5000万人口，各地市的经济基础、资源禀赋不同，齐头并进，全面开花，不符合经济发展规律，难以取得效果。应分阶段、择重点逐步发展，即在一定时期内选择重点区域，集中资源打造新的增长极，然后再逐步带动其他区域发展。

突出中心城市而不强调融合。省的政策在全面扶持的前提下，希望在东西北各地区形成中心城市，然后带动区域经济发展。但是，这忽略了一个现实：粤东西北各地市的经济基础起点相近，城市相隔不远，产业创新、城市建设极易复制。各市实力都相差不大，一串糖葫芦般的中小城市集聚在一起，注定是无法像广佛肇或惠莞深经济圈那样产生如广州、深圳般重量级的“带头大哥”，只能带来无序竞争。粤东西北三地内的各市，历史上都曾是一家，文化相同、人缘相亲、经济相融、城区相近，完全可鼓励抱团发展、融合发展、集聚发展。

重视点上扶持，忽视面上连结。传统的政策大多是点上扶持，首先是省对粤东西北的分散多点扶持，例如投入不少资金支持各落后地市的工业园区建设、民生支出等，其次是推动发达地市、欠发达地市两点结对帮扶。在点上做文章有所必要，但忽略在面上对各点的连结，就会形成“孤岛效应”，就不能发挥1+1>2的作用。粤东西北承接珠三角的产业转移一直不是十分理想，一个很重要的原因就是交通不通，项目、资金、人才难流。从省层面来说，应先集中资金，把粤东西北的路网、空网、航运全部打通，并实现与珠三角交通快捷化。这至关重要，这样欠发达地区经济才会活跃起来，各地才有动力去完善基础设施承接产业转移，才能增强自我造血功能。

落后地区而未能享受落后地区政策。粤东西北人均GDP比邻省周边地市低，却长期未能享受周边地区的老少边区及北部湾经济区、海西经济区的国家产业政策及补助政策，只能望梅止渴。促进粤东西北发展广东省承担主要责任，但很多事项也并非广东能为，如全国交通、产业规划布局时，粤东西北往往成为国家“被遗忘的角落”。

（二）新极的发展战略设想

临海布局。广东省应充分利用国家海洋强国战略，结合东西两翼城镇化的有利条件，集中在两翼沿海打造新的增长极、新的城市群。粤北不临海，山地多，开发难度大，而且粤北五市城区相距较远，联合成一体可能性低。因此，广东打造新极的重点应当放在东西两翼。对粤北地区，应根据主体功能区规划，鼓励其坚持绿色生态发展及继续推进与珠三角地市的结对扶贫开发工作。

融合成极。粤西的湛江、茂名、阳江城区呈带状，两端城市到中间城市只有1个半小时的车程，粤东的汕头、潮州、揭阳三个城市呈三角形，相互间也是一个小时左右的车程，高铁开通后是半小时内车程，两极内的城市完全可以一体化发展。故东极范围应为汕头、潮州、揭阳三市，核心部分为三市城区，西极为湛江、茂名、阳江三市，核心部分为三市城区及之间的沿海县城。这两极内各市城区相近，产业相似，融合程度高。至于粤东的汕尾市，距离潮汕揭中心城市较远，距珠三角反而较近，应积极向珠三角靠拢，作为珠三角边缘城市寻求发展。

打通经脉。集结互通才能成核成极。通过改善交通促进两极城市之间的联合、融合，同时拓展对外交通，连结珠三角和北部湾经济区、海西经济区，从实现土地、市场、劳动力、产业的共享，整合资源、优势互补，在各种要素的相互作用下，经济加速发展，从而形成新的增长极，最终构建起广东“一轴两极”的发展格局。“一轴”是指珠三角轴心，“两极”是指东西两翼的增长极、城市群，从而构成广东“一个头脑两个拳头”的强健经济体魄。endprint

四、广东如何打造新的经济增长极

（一）省级统筹

为加强对两极发展的领导，建议从省层面成立东、西极两极发展委员会，由省委或政府领导担任委员会主任，建立极内各有关地市和省委省政府有关部门参与的联席会议制度，定期召开协调会，研究解决两极地区经济社会发展的重大问题，协同落实政策措施和各项目标任务，协调两极地区振兴发展有关工作，主导两极的发展。在《决定》基础上，出台集中力量推动两极发展的政策文件。

（二）扩容融合

粤东西北各市城区都过小，省鼓励城市的扩容提质决策非常及时。对于两极各市，要有城市间融合发展的更高要求，即东极同城化、西极一体化。要选择好连结点，促进城市间融合，如在湛江茂名阳江之间、汕头潮州揭阳之间选择一个连接点重点发展，实现各市城区连接。对西极而言，最好的连接点在三城的中间点茂名市电白区，为加强连结点发展，建议西极发展委员会办公地点设在连结点地区，以加强三市城市规划的指导。西极通过鼓励湛江城区向东发展，茂名城区向南发展，阳江城区向西发展，繁荣三城之间的地带即吴川市、阳西县，并适时改两地为区，从而实现湛茂阳三市城区连结成为西南沿海的重要城市带、临港经济圈。对东极而言，要实现三市城区融合为一城，最好的选择点在汕头潮州揭阳交界的潮安县，发展方法可效仿西极。

（三）交通先行

首先要改善两极的内外交通，强化综合交通运输网络的支撑和引导，使两极城市内可快捷融会贯通，外可快速到达珠三角及北部湾、海西经济区。广东要在两极掀起“交通建设大会战”：一是加快两极城市间的交通一体化规划建设，以轨道交通和高速公路为骨干，建设多条快速干线、城际轨道，使城市间可在半小时至一小时内到达。二是加快对外交通的联系，完善陆海空立体交通网络。加快广东沿海高铁的建设步伐，用高铁将两极与珠三角连接，同时将西极连接南宁，东极连接厦门，打造以珠三角为核心的交通大动脉，打造中国东南沿海经济线。同时优化两极的机场布点、港口布局，实现非珠三角地区空中也能形成通各大城市的快捷通道，港口群互通互补，让资金、项目在市场驱动自由流动，粤东西北必然腾飞，最终形成以广东为核心，拉动广西、福建一体化发展的经济格局。

（四）整合资源

首先，要加强两极的建设用地保障。鼓励两极开展废弃盐田、矿区土地复垦和“三旧”改造、“三挂钩”政策，科学进行填海造地和海陆统筹试点，支持形成的用地转为城市发展以及临港工业和配套产业园区的建设用地。适度提高两极在全省土地利用年度计划指标中的比例，对一些重大项目和由省立项的项目，由省专项安排新增建设用地计划指标。其次，在省能调动的资金盘子中，集中力量支持两极建设。通过整合资金存量、新增财政预算、增加融资渠道等手段，统筹安排资金，改善两极城市交通、工业园区等公共基础设施。再次，加强产业扶持。实施产业直接扶持工程，对珠三角一些优势的产业链，通过直接嫁接、总体转移的办法，对有条件的地区实施重点推进，以实现两极产业的总体提升。统筹主导重点项目的投放，加大项目开工建设的支持力度，扩大社会就业、增加人口、拉动内需、促进发展。最后，加强人力资源的支持，鼓励人才向两极流动，鼓励高校与两极结对。

（五）改革试点

根据习近平总书记对广东“三个定位“的要求，将两极定位为深化改革开放的先行地、探索科学发展的实验田、新型城镇化的示范区，向国家申请相关试点。全面推动投融资、土地管理、行政体制、社会管理、人力资源等方面的改革，鼓励创新，营造宽松的环境，努力在粤东西两翼打造两座“新深圳”。

只要广东坚定不移地打造两极，使其与珠三角成为推动全省经济发展的三个“发动机”，以“一轴两极”格局共同支撑全省长远发展，广东必将在科学发展的轨道上充满活力，在全国发展中继续发挥火车头、领头雁的作用。

（梁剑辉，广东省茂名团市委书记）endprint

四、广东如何打造新的经济增长极

（一）省级统筹

为加强对两极发展的领导，建议从省层面成立东、西极两极发展委员会，由省委或政府领导担任委员会主任，建立极内各有关地市和省委省政府有关部门参与的联席会议制度，定期召开协调会，研究解决两极地区经济社会发展的重大问题，协同落实政策措施和各项目标任务，协调两极地区振兴发展有关工作，主导两极的发展。在《决定》基础上，出台集中力量推动两极发展的政策文件。

（二）扩容融合

粤东西北各市城区都过小，省鼓励城市的扩容提质决策非常及时。对于两极各市，要有城市间融合发展的更高要求，即东极同城化、西极一体化。要选择好连结点，促进城市间融合，如在湛江茂名阳江之间、汕头潮州揭阳之间选择一个连接点重点发展，实现各市城区连接。对西极而言，最好的连接点在三城的中间点茂名市电白区，为加强连结点发展，建议西极发展委员会办公地点设在连结点地区，以加强三市城市规划的指导。西极通过鼓励湛江城区向东发展，茂名城区向南发展，阳江城区向西发展，繁荣三城之间的地带即吴川市、阳西县，并适时改两地为区，从而实现湛茂阳三市城区连结成为西南沿海的重要城市带、临港经济圈。对东极而言，要实现三市城区融合为一城，最好的选择点在汕头潮州揭阳交界的潮安县，发展方法可效仿西极。

（三）交通先行

首先要改善两极的内外交通，强化综合交通运输网络的支撑和引导，使两极城市内可快捷融会贯通，外可快速到达珠三角及北部湾、海西经济区。广东要在两极掀起“交通建设大会战”：一是加快两极城市间的交通一体化规划建设，以轨道交通和高速公路为骨干，建设多条快速干线、城际轨道，使城市间可在半小时至一小时内到达。二是加快对外交通的联系，完善陆海空立体交通网络。加快广东沿海高铁的建设步伐，用高铁将两极与珠三角连接，同时将西极连接南宁，东极连接厦门，打造以珠三角为核心的交通大动脉，打造中国东南沿海经济线。同时优化两极的机场布点、港口布局，实现非珠三角地区空中也能形成通各大城市的快捷通道，港口群互通互补，让资金、项目在市场驱动自由流动，粤东西北必然腾飞，最终形成以广东为核心，拉动广西、福建一体化发展的经济格局。

（四）整合资源

首先，要加强两极的建设用地保障。鼓励两极开展废弃盐田、矿区土地复垦和“三旧”改造、“三挂钩”政策，科学进行填海造地和海陆统筹试点，支持形成的用地转为城市发展以及临港工业和配套产业园区的建设用地。适度提高两极在全省土地利用年度计划指标中的比例，对一些重大项目和由省立项的项目，由省专项安排新增建设用地计划指标。其次，在省能调动的资金盘子中，集中力量支持两极建设。通过整合资金存量、新增财政预算、增加融资渠道等手段，统筹安排资金，改善两极城市交通、工业园区等公共基础设施。再次，加强产业扶持。实施产业直接扶持工程，对珠三角一些优势的产业链，通过直接嫁接、总体转移的办法，对有条件的地区实施重点推进，以实现两极产业的总体提升。统筹主导重点项目的投放，加大项目开工建设的支持力度，扩大社会就业、增加人口、拉动内需、促进发展。最后，加强人力资源的支持，鼓励人才向两极流动，鼓励高校与两极结对。

（五）改革试点

根据习近平总书记对广东“三个定位“的要求，将两极定位为深化改革开放的先行地、探索科学发展的实验田、新型城镇化的示范区，向国家申请相关试点。全面推动投融资、土地管理、行政体制、社会管理、人力资源等方面的改革，鼓励创新，营造宽松的环境，努力在粤东西两翼打造两座“新深圳”。

只要广东坚定不移地打造两极，使其与珠三角成为推动全省经济发展的三个“发动机”，以“一轴两极”格局共同支撑全省长远发展，广东必将在科学发展的轨道上充满活力，在全国发展中继续发挥火车头、领头雁的作用。

（梁剑辉，广东省茂名团市委书记）endprint

四、广东如何打造新的经济增长极

（一）省级统筹

为加强对两极发展的领导，建议从省层面成立东、西极两极发展委员会，由省委或政府领导担任委员会主任，建立极内各有关地市和省委省政府有关部门参与的联席会议制度，定期召开协调会，研究解决两极地区经济社会发展的重大问题，协同落实政策措施和各项目标任务，协调两极地区振兴发展有关工作，主导两极的发展。在《决定》基础上，出台集中力量推动两极发展的政策文件。

（二）扩容融合

粤东西北各市城区都过小，省鼓励城市的扩容提质决策非常及时。对于两极各市，要有城市间融合发展的更高要求，即东极同城化、西极一体化。要选择好连结点，促进城市间融合，如在湛江茂名阳江之间、汕头潮州揭阳之间选择一个连接点重点发展，实现各市城区连接。对西极而言，最好的连接点在三城的中间点茂名市电白区，为加强连结点发展，建议西极发展委员会办公地点设在连结点地区，以加强三市城市规划的指导。西极通过鼓励湛江城区向东发展，茂名城区向南发展，阳江城区向西发展，繁荣三城之间的地带即吴川市、阳西县，并适时改两地为区，从而实现湛茂阳三市城区连结成为西南沿海的重要城市带、临港经济圈。对东极而言，要实现三市城区融合为一城，最好的选择点在汕头潮州揭阳交界的潮安县，发展方法可效仿西极。

（三）交通先行

首先要改善两极的内外交通，强化综合交通运输网络的支撑和引导，使两极城市内可快捷融会贯通，外可快速到达珠三角及北部湾、海西经济区。广东要在两极掀起“交通建设大会战”：一是加快两极城市间的交通一体化规划建设，以轨道交通和高速公路为骨干，建设多条快速干线、城际轨道，使城市间可在半小时至一小时内到达。二是加快对外交通的联系，完善陆海空立体交通网络。加快广东沿海高铁的建设步伐，用高铁将两极与珠三角连接，同时将西极连接南宁，东极连接厦门，打造以珠三角为核心的交通大动脉，打造中国东南沿海经济线。同时优化两极的机场布点、港口布局，实现非珠三角地区空中也能形成通各大城市的快捷通道，港口群互通互补，让资金、项目在市场驱动自由流动，粤东西北必然腾飞，最终形成以广东为核心，拉动广西、福建一体化发展的经济格局。

（四）整合资源

首先，要加强两极的建设用地保障。鼓励两极开展废弃盐田、矿区土地复垦和“三旧”改造、“三挂钩”政策，科学进行填海造地和海陆统筹试点，支持形成的用地转为城市发展以及临港工业和配套产业园区的建设用地。适度提高两极在全省土地利用年度计划指标中的比例，对一些重大项目和由省立项的项目，由省专项安排新增建设用地计划指标。其次，在省能调动的资金盘子中，集中力量支持两极建设。通过整合资金存量、新增财政预算、增加融资渠道等手段，统筹安排资金，改善两极城市交通、工业园区等公共基础设施。再次，加强产业扶持。实施产业直接扶持工程，对珠三角一些优势的产业链，通过直接嫁接、总体转移的办法，对有条件的地区实施重点推进，以实现两极产业的总体提升。统筹主导重点项目的投放，加大项目开工建设的支持力度，扩大社会就业、增加人口、拉动内需、促进发展。最后，加强人力资源的支持，鼓励人才向两极流动，鼓励高校与两极结对。

（五）改革试点

根据习近平总书记对广东“三个定位“的要求，将两极定位为深化改革开放的先行地、探索科学发展的实验田、新型城镇化的示范区，向国家申请相关试点。全面推动投融资、土地管理、行政体制、社会管理、人力资源等方面的改革，鼓励创新，营造宽松的环境，努力在粤东西两翼打造两座“新深圳”。

只要广东坚定不移地打造两极，使其与珠三角成为推动全省经济发展的三个“发动机”，以“一轴两极”格局共同支撑全省长远发展，广东必将在科学发展的轨道上充满活力，在全国发展中继续发挥火车头、领头雁的作用。

（梁剑辉，广东省茂名团市委书记）endprint