海外非战争军事行动中军地合作的研究进展

刘永民，王永昌

摘 要：海外非战争军事行动中的军地合作是国家力量组成要素的综合运用，是取得海外非战争军事行动成功的重要条件。国外对海外非战争军事行动中军地合作的研究比较深入和全面，但国内研究起步较晚，成果不多。未来应结合行动类型，细化国内和国外两个维度军地合作内容的研究，突出联合国维和、领事保护等框架下军地合作机制建设的研究，充分学习借鉴国外的经验教训，努力创新和大力拓展新形势下的军地合作关系，提升我军海外非战争军事行动的能力。

关键词：海外非战争军事行动；军地合作；进展

中图分类号：D518 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）15-0013-02

海外非戰争军事行动中的军地合作，是关乎行动成败、扩大政治影响和军队能否融入国际环境的一个关键问题，也是检验和释放国家综合实力的现实选择。

一、国外对海外非战争军事行动中军地合作的研究进展

（一）外军普遍强调军地合作是海外非战争军事行动取得成功的重要条件

2010年美国国防部发布的《四年防务评估报告》在第6部分专门论述了“加强各种关系”的重要性。报告认为，为了消除危机、提高应对能力和保持全球防务态势，美国国防部须加强与盟友及伙伴之间的关系，与联合国等国际组织、国务院等美国政府部门及本国私营企业和非营利组织密切合作。同年发布的英国《国家安全战略》提出，强化与盟友和各类伙伴的关系，在应对国内外危机中形成跨机构的努力，建立“一体化政府”的实施体制。

（二）国外着重研究了维持稳定、国家重建、人道救援、国际维和等行动类型中的军地合作问题

2006年美国陆军军事历史研究中心出版的论文集《跨国行动、联盟和国际军事合作：历史与前瞻》，在第4部分收录4篇文章，专门研究了俄罗斯、加拿大和欧盟在维和行动中的国际合作。2008年荷兰国防大学瑞金斯和勃兰两位副教授主编的《管理军政合作》一书，以国际视野和案例方式，研究了人道主义救援、维持稳定和国家重建行动中的军地合作，以及评估合作效果的指标。美国海军研究生院沃兹教授等人2009年主编的《海军维和与人道行动》一书，回顾了英美等国海军执行维和、国家重建、人道救援和维持稳定等行动的历史、国际法依据、面临的挑战和机遇，并且提供了5个案例分析。2011年美国国防大学教授若沃伦主编的《安全庇护：国际介入、安全合作与美军的形象变化》一书，主张美军在各类行动中与国内外政府、非政府组织和私营部门合作，特别强调美军与伙伴的能力要互补，合作成果要互惠，合作中要互信。

（三）部分地方学者研究了军地合作与推行美式民主、与国际法和国际关系传统原则等的关系问题

2004年剑桥大学出版社出版了伦敦国王学院黑博研究员的《强制民主：后冷战时代的军事干预》一书，分析了美军干预巴拿马、索马里、海地和波斯尼亚四国的军事行动及其后开展的国家重建行动，研究认为民主是不能脱离当事国国情而强制推行的，国际合作和争取私营机构的合作对于在无政府国家维持和平和重建国家十分重要。美国乔治敦大学德尔奇副教授等人编写的《国际维和行动的法律挑战》一书，收录了政府文职人员、非政府组织等撰写的多篇文章，从法律角度探讨了联合国和非联合国组织的维和行动，反映了非军事部门和人员的观点，主张维和部队、人道主义救援人员、行政人员和专家要为建立法治而努力，克服联合国维和行动忽视法制建设的弱点。

二、国内对海外非战争军事行动中军地合作的研究评述

（一）国家、企业和公民面临的部分海外安全问题需要军地共同克服

中国已经形成全方位对外开放格局，国家利益遍布全球，能源资源、海外资产、海上战略通道和海外人员安全问题凸显，对维护国家海外利益提出了新的要求。企业面临的海外风险和权益纠纷数量明显上升，公民出国人数猛增，海外公民频繁遭遇国外动荡局势的冲击和威胁，企业和公民自身要提高安全防范意识，同时部分非市场性风险需要军地有关部门帮助克服。浙江省委党校李晓敏副教授主持的国家社科基金项目最终成果《非传统威胁下中国公民海外安全分析》一书具有代表意义，系统分析了我国公民在海外的安全现状和风险形式，探讨了我国相关政府部门应如何保护公民和机构海外安全与合法利益，但是几乎没有把军队纳入保护公民海外安全与利益的机制之中。全书只提出“人民解放军应探索以军事力量保护公民海外安全的可行性，参与海上护航、协助撤离、人道主义救援等非战争类任务，以共同维护中国公民的海外安全”，但没有论述军地双方如何共同维护公民海外安全。

（二）应建立统一和权威的领导协调机构

2005年建立国家海上搜救部际联席会议制度，2007年成立外交部领事保护中心，2009年海军与国家海洋局签署合作协议，2010年设立国家能源委员会。类似的制度和机构在远洋护航、海外紧急撤侨、保护海外能源运输安全等方面，已经显示出了协调各方、务实有效的作用。军队特别是海军认识到，面对各种超越国家、地区的安全问题和挑战，未来海军非战争运用将更加注重海上安全合作。以亚丁湾护航为契机，2012年海军成功举办了首次国际护航研讨会。军事科学院寿晓松、徐经年主编的国家社科基金军事学项目最终成果《军队应对非传统安全威胁研究》一书，有4章分别围绕军队参与国际救援、国际维和、国际联合军演、维护能源安全等非战争军事行动展开论述，第9章专门分析军地协同，提出了平战一体、形成机制，周密筹划、科学组织，统一指挥、联合行动，主动配合、积极协调，区分情况、明确职能，完善预案、依法办事等军地协同的基本原则，不过这些原则主要面向国内军地合作，针对海外非战争军事行动中军地合作原则的探讨有待深入。

（三）军地合作要有国内法和国际法的法理支撑

与其他军种不同，海军无论平时与战时都面临大量国际法问题。我军就海空情况处置、海军非战争军事行动等制定了相关的规章制度，海军和有关院校及人员编写了《国际法与海上军事行动》、《海上军事行动法手册》等教材，加强了对官兵国际法知识的教育培训，为我海军参与国际事务、开展国际交流合作和走向远洋准备了条件。国防大学严大鹏2009年主编的《非战争军事行动问题研究》收录了北海舰队训练基地副司令员姜书铭的论文，文章指出海军在执行海外非战争军事行动时必须加强国际合作，寻求利益共同点，建立共同处置危机的机制，熟悉和灵活运用国际法，争取国际社会的理解与支持[1]。因此，军队和地方有关部门有必要未雨绸缪地创制法律，为开辟海外军事基地或固定补给点、船舶和物资动员、军地责任划分、机制建设等提供法律依据，为武器装备的使用、军队人员及其行为提供合适的法律地位。

三、深化我军海外非战争军事行动中军地合作研究的思考

（一）军地合作的国内和国外两个维度都应得到高度重视

国内的军地合作需要进行适应新环境的创新，海外地区的军地合作是全新的挑战。我军与国内地方政府和民众之间的双拥活动历史悠久，创造和探索了许多新形势下的双拥形式与载体，国防动员领域的军民融合取得新的进展。但是，海外非战争军事行动所处的是新型环境条件，国内既有的军地合作模式在许多方面都不能适应海外非战争军事行动的需要。国内现有的军地合作主要服务于国内社会关系的和谐稳定和地方经济发展，合作主体覆盖面有限，无法提供对海外行动的保障和支援，必须纳入外交部、交通部、财政部、国家海洋局、海外中资企业、远洋运输企业等主体，探索建立新的合作机制。

在经济全球化、文化多元化、社会信息化等多重背景下，军队如果不能在海外非战争军事行动中适时发展伙伴关系，不能利用国际资源和条件，将会十分被动，自我孤立，影响行动的效果。這里有许多解放思想和突破传统观念的工作要做。首先是准确把握军队在何种任务条件下可以在海外行动区域内与他国机构和组织建立伙伴关系，其次是如何建立和保持这种关系直至任务完成。后者对完成任务有极其重要的作用。未来应结合我军可能遂行的国际维和、国际救援、联合军演、海外护航、保护侨民等行动，分析军地合作的主要内容及其在国内和国外两个维度的具体体现与要求。

（二）突出联合国维和、领事保护、军事外交、权益维护等框架下军地合作机制的研究

机制建设具有长远性、稳定性、规范性、根本性的作用，对于海外非战争军事行动常态化后的军地合作至关重要。良好的机制能够引导和规范各类行动主体在海外非战争军事行动过程中有序参与、相互配合。按照行动属性和牵头力量的差别，大致可以划分为联合国维和、领事保护、军事外交、权益维护四个框架下的军地合作机制。联合国维和行动已经有比较丰富和成熟的制度积累，维和部队也建立了相应的规章制度，军地合作的机制建设相对健全。领事保护的牵头力量是外交部领事保护中心，主要负责海外中国公民和中资机构安全与维权等事务，军队是协助和支援力量，军地合作的机制建设刚刚起步，有待完善。军事外交活动中军队要做好与外交部和驻外使领馆的协调，在国家对外政策大局下行动。权益维护框架涉及保护海外能源资源和海上通道安全等行动，军队部门与国务院部委建立国家层面的联席会议制度，可以由国务院某职能部门牵头，军队和其他部委协助，也可以由军队牵头，国务院相关部委协助配合，民间力量积极参与。机制建设中的联席会议制度、各方职责分工、沟通联络规则、经费补偿等等，都是十分重大和紧迫的问题。

（三）注意学习借鉴外军“民事-军事行动”的经验教训

学习借鉴外军经验教训是加速军队现代化建设的必然选择。虽然有许多体制内容不能照抄照搬，但符合现代军队建设规律的科学的组织模式、制度安排和运作方式是可以借鉴的。我军海外非战争军事行动中需要处理的关系和面对的对象，与外军相比，有很大的相似性。所以，必须处理好学习借鉴外军经验和坚持我军特色的关系，既要立足我国国情军情，以我为主、为我所用，又要积极适应世界军事发展新趋势和我国发展新要求，不断改革创新。外军在海外非战争军事行动中的“民事-军事行动”直接面对国外各类政府部门、机构、企业、民间团体、地区和国际组织等实体，积累了丰富而具体的军地合作实践经验，也暴露出不少矛盾和问题。无论经验还是教训，对于初步走入国际社会的人民军队来讲，都有很强的启发和借鉴价值，值得认真研究。

参考文献：

[1]姜书铭.海军在应对海外危机中执行非战争军事行动问题的思考[C]//严大鹏.非战争军事行动问题研究.北京：国防大学出版社，2009：107-109.