提升公共文化服务能力 推进文化惠民工程专题调研报告

（河北省非物质文化遗产保护中心 050000）

公共文化服务体系建设是改革开放以来特别是党的十六大以来中国特色社会主义文化建设理论创新、实践创新和制度创新的重要成果。十八大报告指出，要“坚持面向基层、服务群众，加快推进重点文化惠民工程，加大对农村和欠发达地区文化建设的帮扶力度，继续推动公共文化服务设施向社会免费开放。”在新的历史条件下，对社会主义文化大发展大繁荣提出了更高的要求。近年来我省的公共文化事业取得了长足进展，但是如何进一步完善公共文化服务体系，深入推进文化惠民工程，保障人民群众基本文化权益，创新政策理论、管理机制、服务领域和工作方式，努力推动全省公共文化建设进入全国第一方阵，仍是摆在河北文化工作者面前的重要课题。本次调研采取理论研究、问卷调查、数据分析和重点调研等方法，旨在进一步厘清全省公共文化发展现状，找准其存在的差距和不足，为科学推进全省公共文化服务体系建设提供政策谏言和理论支撑。

一、我省公共文化服务体系建设发展的主要成果

（一）公共文化服务设施网络基本建立。截至2012年12月底，全省共有各级群艺馆、文化馆机构180个1，达到国家评估定级相应等级标准的97个（含评估定级后拆除的邯郸市群艺馆）；公共图书馆机构172个，达到国家评估定级相应等级标准的101个（含评估定级后拆除的张家口市图书馆）；博物馆（纪念馆）92个；乡镇（街道）综合文化站2212个，覆盖了全省乡镇（街道）总数（2224个）的99.46%，其中有乡镇综合文化站1979个，达标（面积300m2）1652个，达标率为83.48%。列入国家发改委、文化部“十二五”新建和改扩建规划的1557个乡镇综合文化站已完成1407个；农村文化室25000余个，占全省行政村总数的51.2%；社区文化活动室2824个。多数县、乡镇、村都建起了相应规模和功能的文化广场。总投资3.1亿元、总建筑面积4.8万平方米的河北省图书馆新馆已经建成并面向社会开馆运行，总投资1.586亿元的省群艺馆新馆已经立项，并完成外观设计，正在进行拆迁建设。

（二）文化惠民工程有效推进。全省共建成文化信息资源共享工程各级中心（技术平台）和基层服务点45000余个，初步形成了省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）的服务网络架构。“送书下乡工程”先后为全省40个国家级贫困县图书馆和435个乡镇图书馆（室）赠送农村适用图书60多万册。实施流动舞台车工程，为基层配送了66台流动舞台车。为全省1806个乡镇综合文化站配送了价值9030万元的设备器材。各级群艺馆、文化馆（站）积极开展农村文艺辅导基地创建活动，在全省各地共建立音乐、美术、书法、戏剧、舞蹈等各类基层群众文艺辅导基地1355个。各级公共图书馆建设了分馆、馆外服务点300余个。扎实推进“三馆一站”免费开放工作，全省各级美术馆、图书馆、群艺馆（文化馆）及乡镇综合文化站已全部实施免费开放。近年来，我省各级文化馆（站）年举办展览5000多场（次），接待观众达240万人（次），年组织公益性讲座1485个，观众10余万人次；各级公共图书馆年总流通1000多万人次。

（三）公共文化服务品牌创建成效显著。各级文化部门按照“三贴近”的要求，依托各类文化设施，广泛开展农村、社区和广场文化活动，形成了点面结合、上下联动的长效机制，形成了中国吹歌节、中国（唐山）评剧艺术节、河北省民俗文化节等一系列品牌节庆活动；深入开展了非物质文化遗产进校园、“燕赵少年读书活动”“一县一品”基层品牌群众文化活动、河北省特色文化广场、“基层文化之星”“河北省县域公共文化建设二十强”“河北省百佳乡镇综合文化站”创评等一系列品牌文化活动，在全省、全国乃至国际上产生了广泛的影响。此外，各地也积极打造具有地域特色的文化艺术品牌活动，如邯郸市的“中原民间艺术节”“欢乐乡村”系列文化活动，石家庄市的“农民文化艺术节”“鼓王争霸赛”“千人大比舞”，邢台市的“邢襄大舞台”百场惠民演出，沧州市的“狮城读书”，唐山市的“社区文化艺术节”等。全省“一县一品”群众文化活动品牌也已基本形成。

（四）政策法规体系逐步建立。我省相继出台了《关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的实施意见》《关于深入推动文化大发展大繁荣的若干意见》《关于加强文化遗产保护的实施意见》《河北省“十二五”文化事业发展规划》等指导性文件，并出台了《河北省非物质文化遗产传播基地命名管理暂行办法》《河北省省级文化生态保护区命名与管理暂行办法》《河北省省级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》《河北省公共图书馆服务规范》《河北省非物质文化遗产项目代表性传承人认证与管理暂行办法》等一系列法规文件。《河北省非物质文化遗产条例》已被列入省人大立法规划，有望年内出台；《河北省群艺馆、文化馆服务规范》正在征求意见中。这些政策法规的制定为推进全省公共文化服务体系建设提供了有力保证。

二、存在的主要问题及原因分析

（一）公共文化基础设施总量薄弱。基层文化建设特别是各级群艺馆（文化馆）、公共图书馆建设与使用数量不足、质量偏差，利用率偏低，总体上还处于一个比较落后的状态。具体表现为：一是数量不足，一些市、县（市、区）尚无两馆。全省11个设区市，还有1个市没有图书馆（张家口市），2个市没有群艺馆（邯郸市、廊坊市）；172个县（市、区）中，还有11县（市、区）没有文化馆，占总数的6.40%，18个县（市、区）没有公共图书馆，占总数的10.47%；1979个乡镇综合文化站，尚有327个站舍面积低于文化部规定的最低建设标准300平方米，不达标率16.52%；达到文化部乡镇综合文化站评估定级三级站建筑面积标准400平方米（中部地区标准）的更是寥寥无几。二是评估定级上等级馆的比例偏低。我省群艺馆（文化馆）、公共图书馆“两馆”评估中一级馆分别只有21个、12个，占比分别只有11.66%和6.9%，能够为公众提供优质服务的公共文化设施比例较低；在现有的群艺馆、文化馆和公共图书馆中，仍有84个群艺馆(文化馆)及71个公共图书馆未达到国家评估定级标准，分别达到总数的46.67%和41.27%，将近半数的群艺馆、文化馆、图书馆还很难为公众提供有效的公共文化服务。三是基础设施、设备陈旧老化情况严重。公共文化设施的馆舍陈旧老化，是一个比较普遍的问题。馆舍建成年代久远，有些还存在不同程度的被挤占挪用现象。公共文化单位没有产权的群艺馆（文化馆）80个，占总数的44.44%；没有产权的公共图书馆70个，占总数的40.70%；未配置电子阅览室的公共图书馆62个，全部为县级馆，占全省公共图书馆总数的36.04%。四是服务能力和质量不高。据统计，2012年全年没有举办过任何活动的公共图书馆（包括各类讲座、展览、培训班等）52个，占总数的30.23%；全年无购置新书的公共图书馆89个，主要集中在县级图书馆，占全省公共图书馆总数的51.74%，超过总数的一半；公共图书馆无网站或网站访问量为0的146个，占总数的84.88%。全年组织文艺活动低于12次（含0次）的群艺馆（文化馆）24个，占总数的13.33%；全年无品牌节庆活动的群艺馆（文化馆）131个，占总数的72.78%。全年未组织文艺活动的乡镇综合文化站124个，占总数的5.16%；组织文艺活动少于12次的乡镇综合文化站1420个，占总数的64.20%；组织文艺活动超过100次的乡镇综合文化站只有13个，占总数的0.59%。公共文化设施使用、管理与服务方面的“短板”日益突显在我们面前。五是馆舍闲置，利用率不高。2012年全年流通总人数为0的公共图书馆19个，占总数的11.05%；开架书刊为0的公共图书馆49个，占总数的28.48%；藏书量为0的乡镇综合文化站473个，占总数的21.38%；藏书量少于1000册的乡镇综合文化站339个，占总数的15.33%。有些地方政府投入高额资金建设的文化设施，在验收达标后，后续工作跟不上，使其基本处于闲置状态，只有遇到上级部门检查、视察等情况，才重新开启场地“亮个相”。个别地方的社区或农村文化设施服务内容单一，甚至单纯成了打麻将、斗地主或下象棋的棋牌室。

（二）文化惠民工程资金紧缺。一是公共文化设施建设和运转投入不足。2012年全省无购书专项经费的公共图书馆97个，占总数的56.40%；全省无业务活动专项经费的群艺馆（文化馆）82个，占总数的45.33%；全省无业务活动专项经费的乡镇综合文化站697个，占35.5%；业务活动经费在0.2万～0.9万元之间的48个（业务活动专项经费最小额为0.2万元），1～9.9万元的1430个，10万元以上的仅37个。文化信息资源共享工程进展缓慢。目前，我省文化信息资源共享工程建设虽已初步形成了省、市、县、乡、村五级服务网络架构，但由于在建设过程中，各级财政大多数没有配套资金，仅依靠中央补贴的一半资金，设备更新、运行维护、专职工作人员保障等经费没有任何来源，致使相当多的基层服务点建成之日即为瘫痪状态。二是“三馆”免费开放配套资金尚未到位。2011年初，财政部、文化部联合下发了《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》。按级别为省、设区市、县（市、区）、乡镇公共文化设施给予免费开放资金补助。根据《意见》精神，我省属于中部地区，中央补贴一半，剩下的由地方财政配套。目前看来，多数地区，特别是县（市、区）以下单位免费开放资金仅为国家拨付资金和省财政的部分配套资金，很多地方根本没有配套，部分地区甚至还没有将国家拨付专项资金交付免费开放实施单位，甚至挪作他用。

（三）缺乏专业技术人才，文化队伍建设亟待加强。主要表现在三个方面：一是专业技术人才结构不合理。高级职称者多集中在省、市级公共文化单位。一些基层公共图书馆、文化馆（站）高水平人才奇缺，并且人员结构老化严重。2012年数据显示，全省公共图书馆共有从业人员1852人，其中正高级职称29人，副高级职称168人，中级职称564人。从分布情况看，省级1个馆拥有正高级职称10人，占34.48%，副高级职称41人，占24.40%；11个市级馆共有正高级职称19人，占65.52%，副高级职称75人，占44.64%；160个县级馆均无正高级职称人员，有副高级职称52人，仅占30.95%，平均每个县级公共图书馆仅有副高级职称0.33人。有49个县级公共图书馆无中级职称。全省群艺馆（文化馆）共有从业人员2507人，其中正高级职称50人，副高级职称231人，中级职称743人。从分布情况看，省级1个馆拥有正高级职称5人，占10%，副高级职称16人，占6.93%；11个市级馆共有正高级职称27人，占54%，副高级职称87人，占37.66%；168个县级馆均无正高级职称人员，有副高级职称52人，仅占30.95%，平均每个县级文化馆仅有副高级职称0.33人。乡镇综合文化站从业人员4440人，其中专职人员2002人，占从业人员总数的45.09%；在编人员1566人，占总数的35.27%；共有正高级职称21人，占总数的0.47%，副高级职称23人，占总数的0.52%；中级职称400人，占总数的9.01%。公共文化服务各单位亟需补充高级专业技术人才和年轻人才，培养后备力量。二是用人机制不完善。文化工作队伍是开展文化工作的骨干力量，需要具备尽心尽责的工作作风、一专多能的业务水平、较高文化修养和过硬的政治素质。省、市两级公共文化单位相对好一些，然而县一级公共文化服务单位的状况就不容乐观了，特别是乡镇综合文化站的工作人员往往身兼数职，而且人员随意性、流动性大，队伍不稳定。致使乡镇文化站人员专业不专职、在岗不在位、在位不尽责情况较为严重。如某县一乡镇综合文化站，只有一名兼职管理人员，同时兼管人大、政协、人口计生、妇联、团委等工作，不能把精力集中在文化工作中。需要指出的是，目前全省仍有11个县级文化馆、5个县级公共图书馆为财政差额拨款单位；仍有1051个乡镇综合文化站未安排专职管理人员，占乡镇（街道）综合文化站总数的47.51%。三是奖惩激励机制缺失。“铁饭碗”“大锅饭”思想仍然存在，同时，对那些想要发挥作用、有所作为的文化工作人才来说，由于缺乏有效的奖惩机制，很难调动起积极性，导致有限的文化工作队伍面临着人才流失严重的困境，影响了文化工作的可持续发展。由于文艺人才分布不均，大多集中在城市，广大农村地区具有专业知识技能和能够起到带头作用的文艺人才本来就不多，而这些稀缺的农村文艺人才又没有得到很好的重视，导致农村缺乏文艺团队；已建的文艺团队缺乏科学有效的管理办法和奖励机制，人心不稳，文艺团队的积极性与创造性难以得到充分的发挥。

（四）文化政策不健全、落实不到位。随着近年来国家和我省一系列文化政策的出台，全社会形成了建设文化大省的良好氛围。但是，受经济社会发展程度、认识水平等制约，长期困扰我省文化改革发展的政策制约因素并未根本消除。一些基础性问题依然存在。现行政策体系与文化改革发展的迫切要求不相符，与建设文化大省的战略目标不匹配。国家出台的《国务院文化体育设施条例》《公共图书馆建设标准》《文化馆建设标准》《乡镇综合文化站建设标准》等一系列政策法规没有得到严格执行，造成很多地区公共文化设施拆除后重建没有保障，有的建成即不达标或由于功能布局不合理等原因不能发挥其应有公共文化服务功能。此外，《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》《关于进一步加强农村文化建设的意见》《关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的若干意见》等执行不到位，致使基层文化队伍数量匮乏，严重制约了我省文化事业发展。

三、提升公共文化服务能力，推进文化惠民工程的途径

针对以上问题，各级政府应进一步坚持以人为本、文化惠民、人民至上的思想，站在全面建成小康社会的战略高度，充分认识加强公共文化服务体系建设的重要性，树立科学发展、统筹发展、均衡发展和可持续发展的理念，建设、管理和使用好各类公共文化设施，推进文化惠民工程。笔者建议从“建设”“利用”“队伍”“投入”四个方面入手，全方位、多角度提高公共文化服务能力，为文化惠民工程的有效开展提供保障。

（一）进一步加强公共文化设施建设，完善省、市、县、乡(街道)、村(社区)五级文化设施网络。适应城市化、建设社会主义新农村的要求，统筹规划、合理布局，以城乡基层文化设施为重点，以流动文化设施和数字文化阵地建设为补充，不断加强公共文化设施建设。各级政府公共财政要设立专项资金，分年度对那些设施设备落后，当年又无力新建或改扩建的市、县两级群艺馆（文化馆）、公共图书馆进行适当补贴，加以维修或升级改造，尽量适应当地人民群众的需求。对全省尚无群艺馆（文化馆）、公共图书馆、乡镇综合文化站和农村（社区）文化活动室的市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）进行全面调查摸底，统筹规划，制定分年度建设规划，争取早日实现公共文化设施全覆盖，形成完备的省、市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）五级公共文化服务设施网络。

（二）加强公共文化设施的规范化管理，努力提高利用率。一是明确公共文化设施的公益性和政府主导性原则。公共文化设施的建设和使用应该坚持公益性原则，坚持政府在公共文化设施管理过程中的主导性作用，按照“结构合理、网络健全、运行有效、惠及全民”的要求，完成“构建公共文化服务体系、实现人民群众基本文化权益”的目标。要坚持问需于民、问计于民、问绩于民，精心策划群众需要、扶贫扶智的文化引导活动，组织开展群众喜闻乐见、互动性强的文化服务内容，让广大人民群众“唱主角”，不断满足人民群众的精神文化需求。公共图书馆、纪念馆、美术馆、博物馆、文化馆（站）和爱国主义教育基地向社会免费开放。并不断丰富免费开放内容，创新免费开放形式。各类公共文化设施都应设置方便残障人士及老年人、少年儿童的活动区域和服务项目。二是广泛开展群众文化活动，丰富文化生活，打造活动品牌。以“燕赵群星奖”“冀图讲坛”、全国文化遗产日宣传展示活动暨“河北省民俗文化节”“燕赵少年读书系列活动”等活动为龙头，打造和推出一批公共文化示范区、群众文艺精品和品牌活动项目。三是强化公共文化建设与服务的宣传。进一步提高群众对公共文化设施的认知度。重点宣传免费开放的惠民政策、本土文化特色及开放时间、开放内容等。创新宣传形式，充分利用广播影视、网络、报纸、电子屏幕、宣传橱窗、流动舞台、文艺团体等资源，扩大宣传覆盖面和受众率，营造良好的社会氛围，让群众了解公共文化设施，找到并熟悉走进公共文化服务设施的“门”。

（三）加强人才培养和管理，建设一支专兼结合的公共文化人才队伍。一是从政策上、制度上强化对现有人员的培训力度，加大优秀人才的引进、培养、选拔、使用、交流和奖惩力度，努力建设一支数量充足、素质优良、结构合理的稳定的公共文化服务队伍，为公共文化设施的良好运行和文化惠民活动的有效实施提供人才保障。严格按照中央和省有关文件要求，为各级公共服务单位、特别是乡镇公共文化服务机构配备专职文化工作人员。二是采取多种形式，合理利用社会人力资源开展公共文化服务。一方面，学习借鉴北京、上海等先进地区经验，在公共文化服务中合理采购社会、企业的人才资源，用更加专业化、现代化的手段提升公共文化服务质量、丰富公共文化服务方式；另一方面，还可动员企事业单位、学校、党政机关与各基层公共文化单位挂钩结对子，并建立长效机制。共建单位可派出有一定文艺特长、文艺爱好或有文艺组织能力的人员为公共文化机构服务，同时，也可利用公共文化设施的阵地设备开展各种文艺活动，形成共利共赢的局面。特别是要加强文化志愿者队伍建设，招募文化志愿者，建立机构，开展服务。

（四）加大投入，着力提高公共文化设施建设、管理和公共文化产品供给与服务的资金保障力度。一是认真落实好中央和省文化事业投入政策。进一步完善基础文化设施建设、文化共享工程、非物质文化遗产保护、群众文化活动、古籍保护等财政资金投入、管理和使用制度。完善支持公共文化服务的相关经济政策，吸引和鼓励社会力量投资兴办公共文化实体，建设公共文化设施、提供公共文化服务，形成以政府投入为主、社会力量积极参与的稳定的公共文化服务投入机制。二是引入多种资金投入方式。适当引入市场机制，采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施，鼓励各类文化企业参与公共文化设施建设。要拓宽投入渠道，引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务，努力促进公共文化服务的多元化和社会化。

注释：

1.部分统计资料中显示总数为181个，其中“沧州文化艺术中心管理处”本文未列入统计。

2.由于公共文化服务建设不断推进，本文中所涉及的数据也处于不断变化中，文中所列的各项数据为截稿时最新统计结果。

参考文献：

[1]河北省文化事业发展“十二五”规划.

[2]全省社会文化和非物质文化遗产保护发展现状及下一步工作思路.

[3]全国公共图书馆第四次评估定级资料汇编.

[4]关于河北省第三次全国文化馆（群艺馆）评估定级结果情况的通报.

[5]河北省文化馆、图书馆建设情况概览.

[6]关于我省文化馆、公共图书馆基本建设情况的报告.

[7]2012年河北文化统计资料.