农村职业教育资源配置的公平性问题研究

□计宏炜 沈亚强

教育资源的公平配置是社会公平的起点和核心环节， 是社会公平价值在教育领域的延伸和体现。当前我们研究的教育资源配置公平问题主要是针对高等教育、高中教育、义务教育等领域展开，而作为教育重要组成部分的农村职业教育的资源公平问题，却很少谈及。 国家在发展规划中也明确提出“优先发展城市，实现城市化，加快城市发展作为工作的重点”， 这也难免使得教育资源配置呈现出“重城市，轻农村”的倾向。[1]地区、城乡差异也使得农村职业教育发展越来越不平衡。农村职业教育作为教育的重要组成部分， 担负着培养新型农民、建设新农村、转移大量剩余劳动力的重任。因此，研究农村职业教育的资源公平性问题，是当前社会现实的迫切需要，对于推动我国新农村建设、教育和社会公平发展，都有着重要的意义。

一、资源配置视角下农村职业教育的公平存在问题

我国农村职业教育资源配置的不公平突出表现为地区差异和城乡差异。地区之间的差异主要表现在不同区域间教学条件的差异，包括生均教育经费、硬件资源配置不公和师资力量的差异。[2]

（一）农村职业教育资源配置中的地区差异

1.生均教育经费差异。 由于数据较多，在表1中只列举2008 年至2012 年中具有代表性的浙江、湖北、云南(不包括港澳台)三个省以及5 年中生均教育经费最高的北京和最低的吉林进行比较。

表1 不同地区农村职业高中2008～2012 年生均教育经费支出情况。 （单位：元）

从上表的统计数据可以看出，除了2011 年外，浙江省历年的生均教育经费都在增长，增长的幅度相比上一年，其趋势还是很明显的。 2008 年，全国开始实施中等职业学校学生资助计划， 使得湖北、云南和吉林等省的教育经费迅速增长。 2008 年至2012 年， 浙江省农村职业高中生均教育经费支出分别是湖北省的2.40、2.50、3.18、1.92、2.15 倍，是云南省的2.17、2.26、3.18、1.87、2.04 倍，教育经费最高的北京和最低的吉林更是差距甚大。 这种情况表明我国职业学校的生均教育经费存在很大的地区差异，而且差异程度非常大。 照这样发展下去，我国很多地区的农村职业教育质量是很难得到保证的。

2.硬件资源配置不公。 继续选取浙江、湖北、云南三省进行比较。我们对2009～2011 年农村职业高中的数据进行分析后发现，3 年的数据并无明显差异，故在此只列举最新的2011 年的数据。 表2 中，三个地区的生均教育面积差异并不大，但是在生均拥有图书数量、生均教学用计算机数和生均教学设备仪器资产上的差异还是很明显的。 由此可见，中部和西南部农村职业学校的办学条件要落后于东部地区。

表2 2011 年三个省农村职业高中办学条件对比

3.师资的差异。 假定教师的学历和职称能够反映教师的质量，用生师比（农村职业教育在2011 年中的学生人数与教师人数之比）来反应数量上的师资差异，用专任教师比例（专任教师数/学校总的教师数）来反应质量上的差异。

表3 2011 年三个省农村成人文化技术培训学校生师比差异

从表3 可以看出，我国农村成人文化技术培训学校的师生比差异明显。其中，浙江省的最低，达到1:16.42。按照2010 年教育部颁布的《中等职业学校设置标准》中的第七条规定：中等职业学校应当具有与学校办学规模相适应的教师队伍，师生比达到1:20。[2]而最高的云南省师生比甚至达到了1:32.31，是标准的1.5 倍。 因此，在师资配置上，只有浙江省达到了要求， 其余两省均没有达到师生比的要求。专任教师比例方面， 云南省的专任教师比例仅为0.36:1， 表明我国西南部的农村职业教育师资不仅在数量上而且在质量上落后于中、东部地区。

（二）农村职业教育资源配置中的城乡差异

城乡差距也严重制约着农村职业教育资源配置的公平发展。国家发展规划把城市放在发展的首位，难免使得城乡差距加大，使得大多数人存在“农民不读书可以种地，城里人不读书就得饿死”的想法。所以，国家拨付大量经费到城市的学校建设中，而农村学校，特别是需要更多资金购置设备的农村职业学校，就显得更加捉襟见肘。 这种城乡资源配置的不公平主要包括农村职业教育起点上的不公平、农村职业教育过程中的不公平以及农村职业教育结果上的不公平。

1.农村职业教育起点上的不公平。 （1）农村职业教育机会的不公平。 近年来，由于受到普通高校和普通高中年年扩招的影响，农村职业教育招生困难重重，不仅招生成本没有降低，招生人数与在校生人数与总的高中阶段学生数相比，所占比例还是很低，使得其与国家规划的新农村建设需求之间产生很大的矛盾。

图1 中国农村居民家庭劳动力文化状况统计(2009-2013)

对图1 的数据进行分析可以看出，我国农村居民受教育程度多为小学和初中水平， 两者相加，约占居民总数的75%。 我国是农业大国，农村人口占总人口的60%， 大多数农村就业人员受教育程度低。 2002 年出台的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出：“大力推进职业教育的改革与发展，要以中等职业教育为重点，保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当”。[3]资料表明，高中段的农村普通高中教育和农村中等职业教育的比例并未达到要求。 （2） 生均教育经费不公。2008 至2012 年的统计数据表明（见表4），一方面，城市职业高中和农村职业高中生均教育经费每年都在增长，增长的幅度大约在10%～20%左右，增长趋势明显。 另一方面，从城市职业高中和农村职业高中生均教育经费的比较来看，2008 年至2012 年城市职业高中生均教育经费比农村职业高中分别高1267.91 元、1408.54 元、1437.70 元、1651.6 元、1978.93 元， 这表明我国农村职业高中的生均教育经费与城市相比还存在一定的差距，农村职业教育在生均教育经费上明显低于城市。

表4 2008～2012 年我国农村和城市职业高中教育经费对比（单位：元）

2.农村职业教育过程中的不公平。 （1）硬件资源配置不公。农村职业教育过程是否公平包括硬件条件和软件条件2 个方面。硬件条件是指学校的建筑面积、藏书量、拥有的计算机数量等硬件设备，软件条件是指学校的师资质量。

表5 2011 年全国职业技术培训机构与农村职业培训机构数据对比

从表5 中可以看出，农村职业培训学校数占全国职业技术培训学校的5/6， 但是相应的硬件设备和软件条件却连一半都不到。 无论是建筑占地面积、图书数量还是计算机等实验设备，农村成人文化技术培训学校都远远低于城市职工技术培训学校，尤其是固定资产总值，职工技术培训学校是农村成人文化培训学校的3 倍之多，而学校的比例却只占1/6。教学用的计算机数，职工技术培训学校是农村成人培训学校的3.5 倍，可见差距之大。 农村职业学校的硬件设施与城市职业学校无法相比，职业学校是培养拥有某项技术能力的劳动力，如果学校没有足够的教学设备和教学资源的话，学生动手实践的机会必然会下降，势必会影响学生技能的习得。 而同一时期城市中的培训机构，却由于生源开始萎缩而导致学校资源闲置。这种资源配置的不合理必然造成巨大的资源浪费。 （2）教师资源的分配不公。 首先是数量上的不公。 从表6 中可以看出，2010 年， 城市职工技术培训学校与农村职业技术培训学校数量比大约是1:40，而拥有的教师数量比则为1:5；2011 年， 城市技术培训学校与老师的数量比约为1:34，农村职业技术培训学校与老师的数量比约为1:2.8。 这就表明我国农村的职业教育教师资源存在严重的不足。 为了满足实践教学，职业学校必须拥有一批“双师型”的专业指导教师和实验指导教师，但农村职业学校的教师一般都是大专院校毕业的本科生，他们的实践技能经验很少。 专业教师和实训指导教师的缺失也正说明了农村职业学校的资源分配不公。 其次是质量上的不公。 表7 中，农村职业技术培训学校专任教师和校外聘请教师比例严重失衡，外聘教师不单带来管理上的困难，而且缺乏稳定性。据教育部统计，现在农村职业学校中级职称和高级职称的教师严重缺乏，而且教师的年龄偏高，青年教师中缺乏“挑大梁”的人，最终导致职业教育的课程与教学改革进度缓慢。 在新时代下， 还是以学科体系的方法去教授职业教育的课程，难免导致整体的教学水平和质量降低，从而影响农村职业教育过程中的公平。

表6 2010 年、2011 年城市培训学校与农村培训学校学校数和教师总数（单位：人）

表7 2010 年、2011 年城市培训学校与农村培训学校专任教师和校外教师数（单位：人）

3.农村职业教育结果中的不公平。教育结果的公平是指每一个接受职业教育的学生全面发展，毕业时能达到所要求的最低专业技能标准，并找到一份较好的工作。前面所提到的教育的起点公平和过程公平是教育结果公平的基础和前提。 因而，农村职业教育起点与过程的不公平必然导致结果的不公平。

根据表8 中的数据分析，我国农村劳动力资源总量约为53100 万人，接受过非农技术培训的劳动力约为13593 万人，接受过农业职业技术培训的约为5681 万人， 既没有参加农业技术培训也没有参加非农职业技能培训的农民工占36745 万人，也就是说，在全部农村劳动力中，或多或少接受过职业教育的比例仅占36.3%左右。 据调查，农村有一部分学生在校学习三年技术后，从事的却不是自己本专业的没有多少技术含量的纯体力活，就算有些工作需要一定的技能要求，也只需在企业培训几个月就可以掌握。 很多接受过农村职业教育的学生，却依旧找不到工作，最后不得不和那些没上过农村职业学校的同学一起工作，而那时候他们大多已经工作过3 年，在工资水平上，已经不是同一档次，完全体现不出上学的价值。从而导致农村职业教育结果中的不公平，使其进入一个恶性循环。

表8 2012 年农村就业人口中接受教育培训数[4]

二、教育资源配置视角下的农村职业教育公平发展对策

（一）解决农村职业教育投入不足问题

1.建立财政保证机制，进一步扩大教育投入。目前，我国现行的教育法规和财政政策，对教育财政的一些重大问题没有做出规定，或是规定得不够具体。[5]依据欧美国家的经验，应该尽快完善我国的教育财政法规体系，使得教育经费的筹集、发放和使用都有法可依，以法律的形式明确政府以及各省市职能部门的责任和权利。 同时，为保证农村职业教育的健康发展， 中央政府应逐步增加教育投入。根据公共产品理论和教育公平原则，中央政府应该在教育资源配置中起主导作用， 但需要指出的是，政府应有选择的加大对农村职业教育的投资。 目前，政府对农村职业学校的拨款方式主要是以在校生人数为依据，而完全不考虑区域、学校和专业的区别，个别学校甚至存在谎报人数的行为，这种“一个萝卜一个坑”的拨款方式，增大了国家财政支出的同时，却往往得不到预期的效果。 政府财政拨款的依据应该建立在农村职业学校投资的社会收益上。对社会收益高而个人收益低的学校或专业实行规范的财政转移支付制度和专项资金转移支付制度，反之亦然。 省级财政也应该根据实际情况建立相应的专项资金转移支付制度， 以实现一种灵活、规范的财政制度。

2.调整社会投入政策，多渠道筹措资金。 目前我国农村职业教育资源配置公平问题，不能单靠政府财政拨款解决，必须充分利用市场机制。 农村职业教育是具有很强正外部性的准公共产品，这一属性决定了政府不应该成为其唯一的提供者，因而通过市场机制来改善农村职业教育资源的配置、提高职业教育质量的途径和方式是必要的。[6]一是要积极推动农村职业教育收费制度改革，明确学费的基本流向； 二是健全以奖助学金为主的学生资助体系，运用教育政策性金融资金帮助经济困难的学生完成学业；三是倡导社会捐赠。 2007 年我国国家财政性教育经费比重达68.16%， 社会捐赠经费比例为0.77%，而英国捐赠比例一般达到7%以上。政府需要制定有效的激励措施，鼓励社会捐赠。

（二）整合优化农村职业教育现有资源

农村职业教育资源配置面临的问题较为复杂，为了促进教育公平，实现农村职业教育的可持续发展，就必须对现有教育资源进行整合和优化。

1.调整学校布局。基于教育资源最大化理论，并结合城市中兴建职教中心所取得的成功经验，要科学地合理调整农村职业学校的布局，适当进行学校撤并。 选取一所区域中生源较好、学校资源较为丰富的学校作为该区域的农村职业教育总校；而区域内其余学校都作为总校的分属学校，由总校进行统一管理，充分利用其现有资源；对于撤销的学校，可以将教育资源进行拍卖处理，将所得的款项用于总校建设和实训中心的建设等。

2.加强社会合作。 充分发挥城市职业学校的辐射和带动作用，构建区域一体化的农村职业教育体系。 （1）教育资源共享。 相对农村职业教育，城市职业教育拥有着更加优良的师资和设备资源。通过共享职业教育资源，一方面提高城市职教资源的利用率，另一方面增进城乡职业教育的交流、学习，这也是今后农村职业教育办学模式的长期发展方向。（2）就业机会共享。 农村职业学校毕业生的就业率普遍较低，而农村职业学校的毕业生也可以依托城市职业学校的就业优势，提高农村职业学校毕业生的就业率。

3.整合教师资源。（1）设立特岗教师。教育的有效性在很大程度上取决于教师自身的能力。长期以来，农村教师面临待遇不高、不占编制、教学条件差等一系列困难，导致师范院校的毕业生都不愿意到农村任教，而原本在农村的优秀教师只要有机会便也会申请调走，进一步加剧了农村职业教育教师供需矛盾和教师缺乏的结构性问题。针对农村职业学校教师缺少和流失，国家要出台相关法规，针对贫困农村职业学校设立“特岗教师”。特岗教师实行合同管理， 由县级教育行政部门与教师签订聘任合同， 执行国家统一的事业单位工资制度和标准，津贴、补贴由各地根据当地同等条件公办教师年收入水平综合确定。 鼓励工作优秀者长期在农村任教。（2）实行定向培养。 定向培养旨在紧密结合农村地区职业学校教师队伍建设实际情况，充分利用职教师资本科院校、示范性高等职业技术学院和企业三方优势，采取定向招生、联合培养、定向就业的政策，解决欠发达地区农村职业学校专业课教师短缺问题，定向培养期间的学费政策参照国家免费师范生资助政策执行。（3）拓展教师来源渠道。可以通过返聘已退休的专业技术人员参与教学，充分发挥其实践能力强的特点；也可以将一些优秀的教师送到企业去锻炼，成为“双师型”教师，提高其专业能力。（4）强化农村职业学校教师培训制度。 教师培训要象基层干部培训一样，纳入财政预算，有计划地提高农村教师的学历层次。[7]在同等条件下，国家和省教育厅要尽可能多地选送农村职业学校教师参加国家和省级教师培训。

[1]吴康宁.教育社会学[M].北京：人民教育出版社，1998.

[2]李延平.职业教育公平问题研究[M].北京：教育科技出版社，2009.

[3]国务院.国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定[EB/OL].http：//baike.baidu.com/view/438080.htm.

[4]彭丽荃.2012 年农民工监测报告[R].北京：中国统计出版社，2013：111-118.

[5]庞国斌.我国公共高等教育资源配置的公平性研究[D].辽宁师范大学，2008.

[6]王欢.我国农村职业教育资源配置主要问题探析[J].教育发展研究，2012（1）：18-23.

[7]甘进忠，黄遂.试论农村教育资源配置存在的问题与对策[J].湖北教育学院学报，2006（9）：89-91.