重大行政决策方案合法化研究

郭渐强　彭璐

摘 要：重大行政决策方案合法化是行政决策程序不可缺少的重要环节，是依法行政的重要体现，是决策能够顺利执行的前提条件，是增强重大行政决策方案合法性的重要保障。通过分析我国重大行政决策方案合法化过程的现状、存在的问题，提出加强法制工作机构建设，健全对重大行政决策方案合法化的监督机制，完善并严格执行重大行政决策方案合法化程序等对策建议。

关键词：重大行政决策；方案；合法化

作者简介：郭渐强，湖南大学法学院教授（湖南 长沙 410028）彭 璐，湖南大学法学院硕士研究生（湖南 长沙 410028）

一、重大行政决策方案合法化的价值

行政决策是指国家行政组织为了实现行政目标，依据既定法律和政策，对面临要解决的问题，拟定并选择活动方案的行为过程。{1}重大行政决策方案合法化是指重大行政决策主体通过相关行政行为使重大行政决策方案能够被公众认可、接受并得以顺利实施的过程。目前对于“重大”这一词并没有一个明确统一的定义，中央和各级地方政府对于重大行政决策的界定都有所不同。如《国务院工作规则》第四章第十八条表述为：“国民经济和社会发展计划、国家预算、宏观调控和改革开放的政策措施、国家和社会管理事务、法律议案和行政法规、有关国家投资建设等重大决策，由国务院全体会议或国务院常务会议讨论和决定。”{2}《湖南省行政程序规定》第三十一条，对重大行政决策则有如下定义：“本规定所称的重大行政决策是指县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的行政决策事项。”{3}一般来说，重大行政决策是有关该政府管辖地区内全局性的、根本的、长远的问题，关系到大部分公民的切身利益。重大行政决策影响重大，一旦决策失误，可能会导致人民群众权益受损、社会经济发展受到阻碍等严重后果。所以，对重大行政决策方案进行合法化的必要性显得更加突出，重大行政决策方案合法化的价值主要体现在以下几方面：

1. 依法行政的重要体现

2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。{4}党的十八大报告中也明确提出了全面推进依法治国，建设法治政府的目标。依法行政是依法治国的根本要求，是我国建设和发展社会主义市场经济体制的客观需求。依法行政强调行政主体在行使行政权力时必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。依法决策是依法行政的内在要求。在重大行政决策方案合法化过程中，对决策内容、程序是否与法律相冲突进行严格审查，确保重大行政决策方案于法有据，充分体现了依法行政的要求，是我国政府依法行政的重要体现。

2. 行政决策程序建设的基本内容

“重实体，轻程序”的观念在我国一直存在。人们普遍只重视决策的实体内容是否合法，而忽略程序合法的重要性。行政决策程序合法性是行政决策合法性的重要组成部分，仅从实体内容的合法性来对决策进行评判是不合理的。最近几年，我国已经开始认识到程序之于决策的重要性，并逐渐开始加强对行政决策程序的建设。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确指出要“完善行政决策程序，重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。”{5}许多地方政府也制定了相关法规来规范行政决策程序，并明确规定重大行政决策方案需要进行合法化这一环节。如《湖南省行政程序规定》，共十章178条，第三章行政决策程序从第29条至53条共25条，对重大行政决策行为和制定规范性文件的行为予以程序规定，其中就包含第三十九条“重大行政决策方案草案经政府分管负责人审核后，由行政首长决定提交政府常务会议或者政府全体会议讨论。政府常务会议或者政府全体会议审议重大行政决策方案草案，应遵循以下程序：（1）决策承办单位作决策方案草案说明；（2）政府法制部门作合法性审查或者论证说明”以及第四十二条“由行政机关作出决定的重大行政决策，决策机关应当在作出决定之日起20日内，向社会公布重大行政决策结果”等合法化程序的规定。{6}行政决策合法化程序是重大行政决策程序的组成部分，它是行政决策程序的最后一个步骤更是不可或缺的一步。

3. 决策能够顺利执行的前提条件

重大行政决策的最终方案是否具有合法性，是否能够得到社会的赞同和有效的实施，需要合法化这一过程使行政决策获得合法性地位，使重大行政决策方案转变为正式的具有权威性的公共政策。只有经过合法化这一过程的重大行政决策方案才能具有执行的效力。未经过合法化的重大行政决策方案本身不具有合法性，同时也缺乏权威性，较难获得公众的赞同和配合，决策的执行就会受到来自目标群体的阻力，最终使得整个决策失败。重大行政决策方案合法化起着承上启下的作用，联结着重大行政决策方案的制定以及重大行政决策的执行两方面，是重大行政决策能够顺利执行的前提条件。

4. 增强重大行政决策方案合法性的重要保障

重大行政决策与一般行政决策相比，它涉及面广，影响力大，决策对象是具有全局性、战略性和基础性的公共问题，是行政决策的重中之重。因此，它需要比一般行政决策具有更充足的合法性才能被广泛的认同和支持，才能克服在执行过程中所遇到的更大的阻力和困难。地方各级人民政府的重大行政决策是对中央和上级政府的法律法规、政策的贯彻实施。很多时候，中央和上级政府的相关政策较为抽象，地方政府在进行决策时可以也必须充分发挥其自主性，因地制宜制定与中央和上级政府的政策精神相一致的行政决策。但与此同时，在进行决策时，地方各级政府可能由于主观偏好、理解偏差和利益驱动等原因，出现所制定的重大行政决策方案与法律相冲突，与中央政策精神相违背的情况，从而造成重大行政决策方案合法性的不足或合法性的流失。因此，迫切需要通过加强和完善重大行政决策方案合法化这一环节来保障其合法性。

二、我国重大行政决策方案合法化的现状

伴随法治政府建设的进程，我国政府强调依法决策，按程序决策，重大行政决策方案合法化取得了一些初步成就。

首先，有关重大行政决策方案合法化的相关法规政策不断出台

我国中央政府从之前对重大行政决策合法化环节的忽视转为重视，陆续出台相关政策对重大行政决策方案的合法化进行明确规定。如2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中提出“重大行政决策过程中要进行合法性论证。”{7}2008年国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中，对重大行政决策合法化的具体程序进行了详细规定，其中第九条规定：“建立重大行政决策的合法性审查制度，市县政府及其部门作出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。”第十条提出：“要坚持重大行政决策集体决定制度，市县政府及部门重大行政决策应当在深入调查研究，广泛听取意见和充分论证的基础上，经政府及部门负责人集体讨论决定，杜绝擅权专断，滥用权力。”{8}在国家引导下，地方各级政府加快对重大行政决策方案合法化环节进行规范，相继出台相关规定、制度。自2008年起，许多地方政府针对重大行政决策程序制定相关政策法规，其中都对重大行政决策方案合法化提出了要求。如《湖南省行政程序规定》（2008）第三十三条指出：“决策承办单位应当对重大行政决策方案草案进行合法性论证”；第四十条明确：“重大行政决策在集体审议的基础上由行政首长做出决定。”{9}近两年一些省市出台的重大行政决策程序规范单独列出了章节对合法性审查以及审议决定相关内容进行明确规定，如广州市（第19～28条）、东莞市（第21～29条）以及南京市（第19～26条）。与此同时，许多地区高度重视重大行政决策方案合法化过程中的重点环节——合法性审查，针对性地出台了一些政策规定。如沈阳市《重大行政决策合法性审查制度》（2008）、贵阳市《政府重大行政决策合法性审查规定》（2010）、合肥市庐阳区《政府重大行政决策合法性审查制度》（2011）。

其次，各级政府法制工作机构在重大行政决策方案合法化过程中作用逐步加强

在政府进行重大行政决策的过程中，对决策方案进行合法化的一个重要主体是政府法制工作机构。随着我国依法行政的不断推进，对法制工作机构建设的重视也相应加强。政府法制工作机构的发展经历了从无到有、由小到大的渐进过程，机构建设包括行政编制、内设处室以及规模都得到了不断加强、扩大，同时法制工作机构的独立性以及其工作职能也在发展过程中逐渐增强。现阶段，除港澳台地区，我国31个省均设有法制工作机构。部分地方法制工作机构不断加强组织建设，机构工作能力不断提升，在现实政府决策中起到了不可忽视的作用。以湖南省法制办为例，湖南省人民政府法制办公室按职能其下设8个处室，分别为：秘书处（人事处）、依法行政指导处、经济立法处、社会立法处、规范性文件管理处、行政执法监督处、行政复议立案处以及行政复议办案处。{10}根据2009年《湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省人民政府法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，湖南省人民政府法制办公室现有行政编制共44名，其中主任1名，副主任3名，纪检组长1名，正处级领导职数10名（含机关党委专职副书记、纪检监察负责人各1名），副处级领导职数7名，机关后勤服务全额拨款事业编制3名。{11}据报道，自2003年到2005年，全国省级人民政府共收到报送备案的规范性文件9 745件，经审查发现存在违反上位法规定的623件，按照备案审查程序已经纠正424件。{12}

尽管我国在重大行政决策方案合法化方面取得了一些成就，但是，由于我国传统观念的存在，合法化意识不足，合法化程序建设处于刚起步的阶段，在政府进行重大行政决策时仍旧存在许多因为合法化不足或缺失而导致重大行政决策失败的案例。所以，我们应该正视重大行政决策方案合法化中存在的问题。

1. 重大行政决策方案合法性审查机构建设有待加强

日常进行重大行政决策的多是各级人民政府。中央人民政府的重大行政决策大多关乎全国性的、整体性的决策，对其重大行政决策方案进行合法性审查的是国务院法制办公室。地方人民政府更多的是从地方实际出发，进行重大行政决策来解决管辖区域内产生的问题以及贯彻实施上级以及中央的法律法规，其合法性审查主体是政府内部的法制工作机构。作为重大行政决策方案的合法化主体，我国的法制工作机构建设相对薄弱，影响了合法过程的顺利进行。

首先，我国法制工作机构的地位相对较低。地方各级法制工作机构基本上都隶属于同级人民政府，作为政府的内设机构而存在，所属政府为其提供机构运行所需的经费、办公条件等，所以法制工作机构在进行合法化的过程当中，缺乏独立性，审查容易受到所属政府机关的影响，其结果往往有所偏颇。其次，法制工作机构建设发展不平衡。自2004年《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出：“各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。”{13}一些省市开始不断加强法制工作机构的建设，如湖南省、湖北省、河北省等，法制工作机构受忽视的情况大大改善，但是仍然有很多地区，特别是县级政府法制机构建设存在诸多问题。部分法制工作机构只是空设，相关工作完全听由本级或上级政府安排，没有尽到应尽的职责；而有一些地区则是连专门的法制工作机构都未设立，法制工作完全无法得到应有的保障。再次，法制工作机构人员设置不到位。随着社会的不断发展，政府进行重大行政决策时面对的问题越来越复杂，再加上我国法制建设不断加强，法制工作机构的工作任务的难度和数量都在不断增加，要保证法制工作的顺利进行，法制工作机构的工作人员能力显得尤为重要。现今，作为法制工作机构人员，不单只需掌握专业法学知识，熟悉法律法规，还要了解现有的经济政策和相关制度。但是从我国法制工作机构人事情况来看，工作人员大多是政府内部调配的行政人员，还有大量的兼职人员，专业性人才严重欠缺，影响着机构工作成果和效率。这种情况在县级政府法制工作机构尤为明显，许多县级政府法制工作机构专职人员极少，基本以兼职人员构成。

2. 重大行政决策方案合法化的监督力度严重不足

现阶段，我国的重大行政决策方案合法化过程中基本实行自我监督以及上级监督，缺乏外部监督。重大行政决策方案合法化这一环节，是一个监督的过程，通过对方案的审查以及决策者进行决策的行为的审查，以保障所做决策合情合法。但是对于合法化主体的这一监督行为，却缺乏有效的监督。虽然国家已出台相关规定，所有行政决策必须经过合法化这一环节才能成为有效的决策以供执行，但是在现实生活中，“讲话决策”、“批条决策”仍然大量存在，合法化这一环节形同虚设，只是决策者为决策有效性而走的过场，以至于时有通过合法化环节的决策方案仍存在问题，不被公众接受，无法执行的现象发生。

首先，人大监督权限不明确，监督职能缺乏有效依据。人大作为我国的权力机关，对我国行政机关、审判机关、检察机关依法享有监督权。相较政府内部自我监督，人大行使的监督权代表全国人民，是民意的保证，具有一定的独立性，监督行为不受其他机关影响，更为公正。但是我国除宪法、监督法等相关法律对人大监督权限有所规定以外，并未出台有关人大对重大行政决策方案合法化监督的相关法律法规。而正是由于缺乏可操作的针对性法律法规的制度保障，人大在合法化环节中的监督职能无法有效实行。

其次，社会监督不受重视，公众监督较为缺乏。“政府之所以需要接受公众质疑，之所以要接受公民的公共监督，这不仅是因为掌权者的不完善性所致，而且也因为公共事务本身的复杂性所致。”{14}由于重大行政决策关系到决策主体所辖区域范围内的所有公民，或者是数量众多的公民的利益，直接关系到人民群众的根本利益，重大行政决策方案合法化是否公正合法，更是与公民切身利益息息相关。而作为利益相关者，公众的监督无疑是最具实效的。但是大多数政府认为合法化环节只是使方案符合法律规定的一个简单步骤，经由合法化主体审查决定即可，在合法化过程中并未提供公众监督的渠道。

3. 重大行政决策方案合法化程序不够完善甚至流于形式

重大行政决策方案的合法化程序包括：法制工作机构的审查；领导决策会议讨论决定；行政首长签署发布政策等环节。但是一些政府并不重视合法化程序，仍旧领导决策、拍案决策。例如，广州市政府于2010年亚运会之前耗资4 920万元将市内16座高架桥路面漆成黑漆路，但是黑漆在广州试用效果不佳，出现路面打滑、掉漆等现象，广州市政府只能于2012年8月16日宣布这次试验失败，停止黑漆的使用。在广州市政府这一次试用黑漆路决策过程中，对项目方案的审查、批准工作缺乏透明度，方案合法化程序不全，最终导致决策失误，造成巨大的损失。{15}

随着相关规定的出台，国家越来越重视合法化程序，要求各级政府严格遵守合法化程序。我国现在正大力规范行政程序并有所成就，但是就已出台的行政程序规定来看，对于重大行政决策方案合法化环节的规定要求还不够细化、准确，特别是针对合法性审查这一步骤，大多省级行政程序规定中未做具体详尽说明。因此，在实际合法化过程中，不严格按照程序进行的合法化行为仍然存在。长期以来，我国政府习惯于自行决策，进行内部决策，对合法性审查的认识不足，将合法性审查仅作为赋予决策方案权威性的工作，所需的只是合法性审查的一纸报告以证明决策的合法性，而忽视了合法性审查过程中对决策方案的完善以及对决策行为的监督作用。由于行政法制机构接受政府机关的管理，法制工作机构的合法性审查就很难发挥实效。除此之外，对于重大行政决策的范围，全国目前并没有统一的规定，各地操作也不一，这给重大行政决策方案的合法性审查带来了难题。在审查过程中，无法明确主体是否具有权力进行某类重大行政决策，是否存在越权行为。这样一来，对重大行政决策方案的把关难度加大，很有可能出现合法化之后的重大行政决策方案其合法性仍旧存在问题的情况。在领导决策会议讨论决定这一环节，我国各级人民政府实行的是首长负责制，即重大问题都必须经过政府常务会议或者全体会议讨论，在集体研究的基础上，由行政首长做出最终的决定。行政首长对会议讨论的结果和应该做出的决定拥有最后的决定权。但是许多行政首长法治观念不强，“官本位”思想严重，在决策过程中过多强调自身的权力，忽略集体讨论的作用，仅凭自己的观点来作决定。集体讨论会议也就成了走过场，只是为了让决策程序符合有关规定。由于有限理性的存在，行政首长一个人的认识能力、预测能力、信息处理能力都是有限的，同时还受到不可避免的自利倾向的影响，“共公部门和政府工作人员有公共活动和私人活动的双重属性，若私人利益介入公共活动，政府的公共性就会被自利性所侵蚀。”{16}所以这样不经讨论，忽视集体讨论意见，由行政首长个人所做的“拍脑袋”决策，极易造成决策失误。

三、完善我国重大行政决策方案合法化的对策建议

1. 加强法制工作机构建设

法制工作机构作为重大行政决策方案的 “把关者”，政府应重视其在重大行政决策方案合法化过程中的主导地位和指导作用。首先，应正视法制工作机构的职能，确保法制工作机构的地位与职能相称。政府可以通过各种方式宣传法制工作机构的工作内容及其重要性，从思想上改变政府内部对法制工作机构的忽视，使其工作获得认同与重视。与此同时加快相关制度规定的建立，为法制工作机构工作提供有效的制度保障，做到有法可依，有规可循。其次，完善法制工作机构的工作人员结构。加大经费的投入，为现有工作人员提供学习机会，培养其专业知识，提高其综合素质以应对法制工作的高要求。与此同时，加强人员配备，大力吸收专业知识强、综合能力高的人才，一定程度上扩大法制工作机构人员规模，提高工作效率。再次，进一步重视基层政府法制工作机构的建设。虽然自2008年国务院颁布《关于加强市县政府依法行政的决定》后，我国基层法制工作机构建设有很大程度的提高，但是就现阶段而言，基层政府法制工作机构建设得不到重视，甚至在一些县级政府法制工作机构还没有设置。基层政府是离老百姓最近的一层，其所做决策与老百姓日常生活更是息息相关。所以，必须保障基层法制工作机构的顺利运行。

2. 健全对重大行政决策方案合法化过程的监督机制

首先，在重大行政决策方案合法化过程中加入人大及其常委会的监督。基于我国现阶段合法化主体主要是人民政府内部的法制工作机构，较为单一，合法性审查工作很容易受到各种因素的影响，其监督作用难以发挥，通过合法化环节以后的重大行政决策方案合法性仍旧得不到保证。所以在合法化过程中增加人大及其常委会的监督，可以在一定程度上避免法制工作机构在合法性审查过程中的违法行为，减少其工作的随意性。加强人大及其常委会的监督能力，第一，应加强制度建设，加快制定相关政策，明确人大及其常委会在合法化过程中的监督权限，规范其监督方式，为人大及其常委会监督政府合法化行为提供有效的依据；第二，人大及其常委会应加强自身监督能力。深入进行专项调查，加强信访工作，综合运用多种监督手段，适当采取刚性手段，避免“虚监”、“弱监”现象的出现。

其次，在重大行政决策方案合法化过程中应加强社会监督。公民自身应自觉树立监督意识，主动对政府合法化行为实行其监督权。与此同时政府应该使整个合法化环节公开透明化，在整个过程中利用各种途径及时将相关信息予以公开，为公众监督提供条件；要通过法律明确公众的监督权及监督方式，为公众的监督提供法律保护。媒体是政府和公众之间信息沟通的桥梁和纽带，媒体的监督有利于政府提高执政能力，消除社会不稳定因素，也有利于政府和群众的联系沟通。{17}新闻媒体，能充分反映群众的意见，能为群众监督提供更及时的信息，能发挥新闻舆论的导向作用。所以要发挥好媒体在社会监督中的重要作用，通过立法途径对于其监督权力进行明确的界定，减少政府的行政干预，充分发挥媒体对重大行政决策方案合法化过程的监督作用。

3. 完善并严格执行重大行政决策方案合法化程序

由于合法化主体是体制内主体，所以合法化过程存在隐蔽性，许多重大行政决策透明度不高，多为内部决策，所以不可避免地存在因趋利性导致合法化主体在合法化过程中不严格遵守程序规定的现象，这样容易使人民群众对决策方案缺乏信任，削弱其合法性。所以通过法律法规对合法化程序进行统一完善的规定是必不可少的。近几年，一些市县，如长沙县、广州市出台的行政程序规定明确了对重大行政决策方案合法化环节的细化规定，详细规定了合法性审查的过程及要求，应为其他市县，特别是省一级政府的行政程序法规的建设和完善所借鉴。要加快程序法规的建设，规范、细化合法化程序，有效防止合法化主体随意变更、增减合法化步骤，并要对违规违法行为进行严厉的惩处，从而有利于增强重大行政决策方案合法化过程的权威性，有利于保证重大行政决策方案因获得合法地位而转变为正式的公共政策。

注 释：

{1}刘莘：《法治政府与行政决策、行政立法》，北京：北京大学出版社，2006年，第77页。

{2}《国务院工作规则》国发[2013]16号。

{3}{6}{9}《湖南省行政程序规定》湖南省人民政府令第222号，2008年4月17日。

{4}{5}{7}{13}《全面推进依法行政实施纲要》国发[1999]23号。

{8}《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》国发[2008]17号。

{10}湖南省政府法制办处室介绍，湖南省人民政府法制网，http：//www.hnsfzb.gov.cn/Item/1302.aspx，2014年1月22日。

{11}《湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省人民政府法制办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》湘政办发[2009]101号。

{12}秦佩华：《从源头把关“红头文件”（见证）》，《人民日报》2009年11月4日第17版。

{14}曾永英：《公共领域的建构与大众传媒的公共责任——关于公共领域的构建过程中大众传媒公共责任的理论论证》，《兰州学刊》2008年第3期。

{15}魏凯：《亚运前花4920万建黑漆路 广州市建委宣布试验终结》，《南方都市报》2012年8月17日AA19版。

{16}郭渐强、刘薇：《实现政府公共性的伦理思考》，《湖南师范大学社会科学学报》2010年第2期。

{17}李明德、杨静宇：《论政府、媒体、公众舆论引导新格局的建立及其互交影响向措施创新》，《甘肃社会科学》2013年第4期。

Abstract：The legalization of major administrative decision-making project is an indispensable part of the administrative decision-making process. It embodies the spirit of administration according to law，and it is a prerequisite for the smooth implementation. Besides，we cannot ignore the legalization because of characteristics of major administration decision-making. This paper analyses the status quo of legalization of major administrative decision-making project in China. And aiming at the subsistent problems，the paper puts forward some countermeasures and advice. For example，to strengthen the organization construction，to perfect the supervision mechanism of the legalization of major administrative decision-making project，to improve and strictly enforce procedures.

Key words：major administrative decision-making；project；legalization

（责任编校：文 一）