温县耕地保护工作存在的问题及对策

□张涛 刘爱霞

耕地保护事关粮食安全，18亿亩耕地红线的坚守，是一个个区域性坚守的累加。随着人口增长和经济社会的发展，耕地保护的形势十分严峻。因此，如何更好地保护好耕地已是迫切需要解决的问题。温县辖区内7个镇3个乡，人口44.64万人，土地面积为47341.81公顷，其中，农用地32595.47公顷，耕地29586.47公顷，占农用地总面积的90.77%。近年来，温县通过土地综合整治，耕地面积增加791.01公顷，提高了粮食综合生产能力。

一、温县在耕地保护方面所做的工作

1．创新机制落实耕地保护。一是强化目标考核，落实耕地保护责任。将土地管理工作纳入对基层政府目标责任制考核，制定出台《耕地保护责任目标考核办法》，明确各乡（镇）主要领导人为耕地保护第一责任人，强化考核力度，实施监督机制，对耕地保护责任的落实情况进行监管。二是强化制度建设，建立健全土地执法动态巡查制度、部门联动协作配合等机制，在乡村建立村级专职土地协管员队伍，把耕地保护落实到最基层，形成“预防为主、惩防并举、全面监管”的良好执法局面。三是强化执法监察，出台《国土资源执法监察动态巡查责任制度》，制定《对违法用地查处不力行为处理办法》，对违法用地查处不力的，分别对相关责任单位和责任人进行处理。建立土地违法查处联动机制，出台《关于建立查处国土资源违法案件协调机制的意见》，成立多部门共同参与的快速联合执法机制。

同时，2009年11月，温县国土资源局和县法院联合组建温县国土资源巡回法庭。巡回法庭的成立，降低了国土部门的行政成本，缩短了查处时间，减少了当事人的损失，使违法用地的查处由事后参与变为事前介入。目前，该法庭已查处和制止违法用地34起。

2．推进土地节约集约利用。围绕“节约集约”这一用地主线，积极探索新的制度和办法，切实加强土地的节约集约管理。一是加强政策引导，通过规划利用、工业用地、城市建设用地、农村建设用地、合理开发利用滩涂资源等方面的节约集约利用土地的规定，引导用地单位和个人节约集约用地；二是提高硬性指标制约，通过提高土地容积率、加大标准厂房建设力度、优化盘活存量土地、深化企业存量用地潜力、搞好土地整理复垦开发等措施，提高土地利用效率；三是加强建设用地的批后管理，实行建设项目用地复核验收和土地出让合同监管等措施，切实加强建设用地的批后监管工作，提高已供土地的利用效率。

3．土地综合整治，环境效益和社会效益显著。温县国土资源局通过开展耕地整理、“空心村”治理、砖瓦窑复垦、工矿废弃地复垦和未利用地开发，增加耕地791.01公顷，改造中低产田2980公顷；积极发展林果业，加大生态退耕力度，森林覆盖率和林网控制率得到显著提高，水土流失现象得到遏制，有效地提高了粮食综合生产能力，降低了农业生产成本，增加了农民收入，生态环境明显改善。

二、温县耕地保护工作存在的问题和面临的形势

（一）耕地保护工作存在的主要问题

1．耕地面积下降，人地矛盾突出。全县人口由1996年的38.56万人增加到现在的44.64万人，人均耕地由1.1亩降低到0.99亩，这一增一减，人地矛盾更加突出，对县域经济社会发展产生了一定影响。

2．违法用地屡禁不止，耕地保护形势严峻。由于思想认识模糊、法制观念淡薄、经济利益驱动、基层组织管理不到位、管理机制不健全、基层干部工作水平不高等，违法用地现象仍比较突出。

3．节约集约水平不高，土地资源浪费严重。温县目前的工业基本上是从家庭作坊型工业企业走来，工业经济的发展起点低，一厂多址、空心厂、擅自改变工业用途、粗放用地、低效用地、闲置用地、违法用地等问题普遍存在，建设用地的利用效率不高，城市土地利用结构和布局不合理、产出效率低，造成了土地资源的大量浪费。

由于部分农村居民点缺乏规划，控制措施不力，农村居民超标准建住宅，或占而不建、建而不用、建新占旧等现象频发，尤其是村外紧、村内空等现象仍然存在，严重浪费了土地资源。

4．局部区域土地资源受到破坏，生态环境问题突出。土壤污染日益严重，并且有逐年上升趋势；耕地重用轻养，肥力下降；水源条件受到破坏，耕地生产能力下降。由于各种自然或人为因素的综合影响，局部地区土地质量退化，水土流失加重，生态环境受到了影响。

（二）耕地保护工作面临的形势

1．中原城市群建设、重大基础设施建设给温县带来了发展的机遇。受土地、劳动力价格上涨和能源、运输、原材料供给紧张等多种因素影响，东部沿海经济发达地区的产品结构、产业结构调整和升级步伐加快，许多企业纷纷向中部地区转移，其中以资金、劳动密集型企业转移为主。温县发挥区位优势和廉价劳动力资源优势，承接各类产业的大转移。

加快县域经济发展的“中原崛起”，将加快城镇化、工业化、农业现代化建设步伐，促进区域经济社会又好又快发展，这既给温县经济发展提出了新要求，也带来了历史机遇。黄河大桥的建成通车，为温县带来了一定的物流、人流和信息流。南水北调中线工程、西气东输工程等国家重大项目的越境建设，可满足经济发展对水资源、清洁化能源的需求，使温县的区位优势愈加明显。

2．传统的用地观念和土地利用方式尚未得到根本性转变。一些地方重外延发展，轻内涵挖掘，土地的节约集约利用程度不高；同时存在投资规模不大、有效需求不足的情况，增长方式非常粗放，经济发展的耕地资源代价过大。

三、温县加强耕地保护的对策建议

如何更好地保护好耕地，保障粮食安全，关键就在于严格管理，确保耕地数量的稳定与质量的逐步提高。合理安排非农建设用地和生态环境保护用地，优化土地利用结构和布局，推动节地型技术的推广应用和节地型企业的发展，提高土地利用的效率和效益，推动土地利用方式向集约高效转变，提高土地资源可持续利用能力。

1．提高全民耕地保护意识。要及时发出预警，未雨绸缪，坚决实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，要坚守规划、计划用地、耕地保有量和基本农田面积这四条线，严格用途管制，严守耕地红线，确保占补平衡，真正有效地保护好耕地，促进经济社会平稳增长。要加强耕地保护工作的宣传力度，不断增强广大干部群众的耕地保护忧患意识、法制意识，增强耕地保护的紧迫感和责任感。

2．切实加强耕地保护力度。要在签订耕地保护责任状的基础上，进一步完善镇、村耕地保护目标管理责任制的考核办法，真正实行“亮黄牌”的监管制度。对土地违法违规问题和信访问题突出超过一定数量的，停止该乡（镇）辖区内农用地转用、建设用地报批和土地出让等工作，同时，由县政府领导对乡（镇）主要领导实行约谈、问责。

3．加大新增建设用地审查力度。要严把规划计划、产业和供地政策、占补平衡、补偿安置四道关，严防低水平重复建设项目，做到耕地向规模经营集中、居住向中心村镇集中、产业向园区集中。

4．切实提高土地有效利用。在编制土地利用总体规划时要突出对土地的有效利用，严控耕地保有量、基本农田面积和建设用地总量，用总量来倒逼节约集约用地。要盘活存量土地，加强对空闲地、闲置地的利用，积极鼓励企业对现有工业项目加大投资力度，提升生产技术水平。要开拓土地新空间，城市建设努力做到“向地上要高度、向地面要密度、向地下要深度”。

5．严格执行耕地占补平衡。要切实加大滩涂造地、土地整理复垦和农村田、水、路、林、村土地综合整治，积极拓展耕地的后备资源，逐步开展生态建设。

6．从严查处占用和破坏耕地行为。要加大对违法违规用地行为的查处力度，重点查处各类占用和破坏耕地的违法用地行为。要进一步完善县、乡（镇）、村三级耕地保护及土地执法网络体系，构建土地执法监管共同责任机制，建立土地执法考核制度，对违法用地案件发现数、立案数、结案数等进行目标考核，从制度上进一步强化土地执法监察。

7．优化布设国土生态屏障。加强黄河湿地旅游开发区的建设与保护，协调滩涂开发与生态平衡，构筑温县南部生态廊道，使生态环境的保护始终贯穿于温县的工业发展之中；各类防护林、绿化带等生态建设用地应尽量避免占用耕地，确保农业结构调整不破坏土地耕作层，提高耕地转用门槛，科学引导农用地结构调整，引导农业结构调整向有利于耕地增加的方向发展。