全国人大常委会法律解释权再思考

周海挺

一、引言

我国现行宪法和立法法明确规定全国人大常委会拥有解释法律的职权[1]，其作出的法律解释具有与法律同等的效力。全国人大常委会在法律解释权配置结构中居于核心地位，理应发挥重要作用，然而现实情况是全国人大常委会长期虚置或实际旁落其法律解释职权，明示作出法律解释的情形十分罕见，大量的法律解释由并非居于主要地位的司法机关和行政机关作出。批评者直言不讳地指出我国法律解释权配置不当，法律解释领域存在着解释主体泛滥，解释内容逐级延续，解释形式凌乱等比较突出的问题[2]。有学者甚至建议取消全国人大常委会的法律解释职权[3]。

立法规定与现实严重脱节的状况迫使我们思考以下问题：全国人大常委会法律解释权究竟属于什么性质的权力；其设置是否与人大常委会的职责相适应；其法律解释的权限、范围、程序等应如何设定；在人大常委会不可能包揽全部法律解释任务的情境下，谁应是法律解释的主体；不同主体的法律解释冲突应如何协调等等。本文拟就相关问题进行探讨。

二、全国人大常委会法律解释权的特征与属性

从语义学看， 解释的工作是一种语言转换[4]，法律解释即是解释主体通过语言转换对特定法律规定的意义予以阐释和说明。享有并行使法律解释的权力，即为法律解释权，它“是指特定主体所享有的由国家法律明确规定可以对国家创制法进行解释的权力及其界限”[5]，涉及两个方面，一是特定的解释主体是谁，二是解释的对象（或解释的标的）是什么。依据我国法理学的一般观点，法律解释的主体可分为三类，即立法机关、行政机关和司法机关，本文所及的主体专指全国人大常委会；法律解释的对象大多认为是各种法律渊源形式，本文所及的解释对象仅为全国人大及其常委会制定的法律[6]。

全国人大常委会行使法律解释权与其他解释主体行使法律解释权相比较，有共性也有差异性。共有的特性可以概括为：一是被动性，法律解释应当由有关机关或个人向解释主体提出法律解释的议案或建议而启动，而不能由解释主体主动进行解释，实践中有些法律甫一出台，相应的配套法律解释立即推出的做法是不恰当的。二是事后性，法律解释应仅指法律实施过程中作出的事后解释，事前解释即法律中的解释条款应属于法律制定范畴。三是价值取向性，法律解释权的行使具有强烈目的性，体现一定社会时期主流的价值观。全国人大常委会区别于其他主体行使法律解释权所具有的特征也很明显：一是限制性，即全国人大常委会行使法律解释权必须符合宪法、法律的规定，在法律规定需要进一步明确具体含义，或法律制定后出现新的情况需要明确使用法律依据时，才能以明示的方式对法律规范作出专门的解释。这是全国人大常委会解释法律的条件，或者说是其行使法律解释职权的界限。二是抽象性，即全国人大常委会对法律的解释是为了使法律规定更加明确，而非直接为了个案的解决，故而其解释具有抽象性、规范性与普遍性。这种抽象性的解释兼有立法和法律实施的双重特征，它类似于一般立法的效力普遍性，但它“应该遵从作为解释对象的法律文本的权威，受解释对象的制约，负有忠实于解释对象的责任” [7]。

依据1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》（以下简称1981年《决议》）所建立的我国立法、司法、行政三足鼎立的法律解释权配置结构，全国人大常委会的法律解释从性质上应属立法解释。立法解释与立法中的解释比较容易混淆，立法解释是描述性的，以揭示解释对象的含义为目的，解释主体对解释对象负有忠实责任；立法中也有解释，但立法中的解释却是规定性的，“其目的在于给解释对象注入、限定或选定某种含义”[8]。另一个问题是立法解释能否涵摄对法律作补充规定？根据宪法第六十七条之规定，常委会对全国人大制定的法律享有部分补充和修改权，这是一项独立于法律解释的宪法职能。而1981年《决议》又规定关于法律本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释。这里的补充规定到底是立法（法律修改）还是立法解释，在理论上出现了混淆。笔者认为虽然任何法律解释都具有创设性，立法解释的功能不仅仅是使法律字面含义明确化、具体化，而且允许解释主体作超越字面含义而作创造性的解释，但是对法律作补充规定却是超出了立法解释的范畴，应当属于立法的范围。需要注意的是，并非所有的全国人大常委会作出的法律解释都属于立法解释，比如全国人大常委会对选举法、代表法和有关国家机构的组织法等法律的直接实施过程中所作出的解释，是法律适用中的具体解释，性质上不是立法解释。

三、全国人大常委会法律解释权的存废之争

与全国人大常委会享有首要法律解释权却极少行使此项权力形成鲜明对照的是，最高人民法院在被1981年《决议》赋予司法解释权之后的三十多年时间里出台了数以千百计的司法解释。司法解释俨然成为我国法律解释的主要形式，由此引发了“司法解释权是否应当取代立法解释权”的思考。

（一）取消立法解释权的理由

理由之一：全国人大常委会难以胜任主要的法律解释主体的角色。全国人大常委会解释法律必须严格遵守立法法规定的法定程序，从法律解释草案的拟定，到审议、再到表决需要耗费较长的周期。而常委会每两个月才召开一次会议，每次会议持续的时间也较短，因此由人大常委会单独进行法律解释，远远不敷法律实践部门对法律解释的需求。况且，法律解释主要是基于司法实践的需要而启动，人大常委会并不从事具体的司法活动，不能直接获知法律实施过程中的具体问题所在，也不具备解释法律的良好技能与经验。在这种情况下，由司法机关取代立法机关行使法律解释权，具有正当性和可行性。

理由之二：从比较法的角度看，法律解释权是司法权的不可或缺的组成部分。在英美法系国家，没有立法解释、司法解释这样的概念区分，法律解释就是司法解释，两者通用，法院和法官掌握法律解释权是一种制度事实，是天经地义的。大陆法系国家在近代曾经一度禁止法官解释法律，法律解释权被严格垄断于立法者，但这一做法最终失败，人们逐渐接受并全面承认法官释法的现实。

理由之三：立法解释的存在模糊了立法与立法解释的界限，损害了立法的权威性、稳定性。权力机关依照严格的法定程序制定法律之后，如果允许权力机关通过相对简便的程序，以法律解释的方式，对法律作出实质性的修改，立法的权威性和稳定性便会荡然无存。立法法第四十七条明确规定常委会的法律解释同法律具有同等效力，但作为规范性法律文件，两者在制定程序上有很大的不同，后者显然宽松得多，这就为常委会通过立法解释恣意行使实质意义上的立法权提供了制度上的可能性。

（二）保留立法解释权的理由

理由之一：我国政权组织形式的实际情况决定了“谁立法谁解释”的权力归属。中国采行“议行合一”的人民代表大会制度，人民代表机关是权力机关，其享有立法权的同时享有首要的法律解释权是合乎逻辑的。权力机关制定的法律，如果允许由权力机关以外的机关作出具有法律效力的解释，那么“人民代表机关作为国家权力机关的地位和权威在逻辑上便不复存在，‘议行合一便不复存在” [9]。

理由之二：司法解释权取代立法解释权，将会违反并破坏我国现行的宪法和法律制度。根据宪法第六十七条和立法法第四十二条的规定，全国人大常委会是享有宪法和法律解释权的唯一机构，其他机构的法律解释权，只能通过法律授权或全国人大常委会的授权获得。最高人民法院享有的对法律的司法解释权的法律依据则是1981年《决议》第二项（《决议》是否合宪合法律存有争议）和《人民法院组织法》第三十二条的规定。因此在宪法和立法法搭建的法律解释基本框架里，根本就不允许取消立法解释。

理由之三：从效力等级和适用范围来看，司法解释权也不可能取代立法解释权。全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力，而最高人民法院的司法解释仅仅是对法院审判工作中具体应用法律、法令的问题作出的解释，在效力等级上肯定低于法律。从适用范围来看，全国人大常委会的立法解释是在全国范围内具有普遍约束力的规范，而最高人民法院的司法解释仅仅对法院系统内部具有约束力。对行政机关的行政执法活动来说，全国人大常委会所作的立法解释是可以被直接适用的，但是最高人民法院所作的司法解释对行政机关是没有约束力的。

理由之四：全国人大常委会的立法解释承担着协调、统一法律解释的职责。根据1981年《决议》的规定，最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，应当报请全国人大常委会解释或决定。因此，全国人大常委会的立法解释还承担着协调、统一最高人民法院、最高人民检察院、国务院及其主管部门等其他法律解释主体法律解释活动的职责，是我国法律解释体系中最为权威的解释形式。上述立法解释所承担的法律协调功能，是司法解释所不具备的，因此也是不可替代的。

理由之五：全国人大常委会的立法解释不仅仅是解释法律的手段，同时也是人大履行法律监督职责的重要手段。宪法第六十七条规定了全国人大常委会具有制定法律、修改法律、解释法律、监督宪法和法律实施等多项职能，作为明确法律文本意旨、修正法律实施效果的重要方式的法律解释是人大常委会法律监督职能的重要表现形式，具有其他监督形式不可替代的功能。

四、思考与建议

以上关于取消抑或保留全国人大常委会立法解释权的论争，应当放在中国语境下进行检视。笔者认为，权力机关常设机构的法律解释权的设置与运行是与中国的政体、法制实践、思维习惯等因素相呼应的。西方大陆法系国家在完成其基本法典之初，都曾将法律解释权集中于立法机关，后来由于时代和法律的发展，逐渐承认法官对法律的解释权，然而即使到今天也有不少国家没有放弃立法机关的法律解释权[10]。立法解释作为一种权力配置实际上具有某种象征意义，“在以立法优先的国家，立法解释尤其受到重视，而我国正是这样的体制，立法解释权的确立并不意味着必然会经常性地行使，但其存在却至关重要”[11]。

因此，当评价我国的法律解释制度时，“与其过分关注它的概念上或逻辑上的应然状态，不如深入探究一下它实际承担的功能，特别是它在解决（要求其解决的）问题中的实际状况，以及形成这种状态的决定性因素及其与社会需要的适应程度。”[12]我国现有的法律解释制度并没有将法律解释仅限定于权力机关的立法解释（立法解释没有排斥执法机关的法律解释），也没有将法院和法官在具体法律适用中所作的解释排除在法定解释之外，全国人大常委会作出为数不多的立法解释不可能代替数以千百计的司法解释和行政解释。

在不再迷信成文法万能的当下中国，理性告诉人们制定明确清晰、一劳永逸的实定法只是永远不能达致的愿景，任何法律的出台都将面临解释或修订。处于社会转型期的中国，立法机关的立法，通过的意义往往大于提供规范的意义。立法者一方面依赖大量制定法律试图构造完整的法律体系，以宣示社会生活中的重要关系都能通过法律加以调整；另一方面又要保持适当的立法弹性，保留法律发展的空间，以满足社会变化的需要。因此，从立法技术局限和成文法的固有缺陷而言，立法者选择一种比较原则的或比较粗略的立法模式是有一定理论和现实依据的。我们不能期望立法中的规范能满足所有的具体法律适用的需要，也不能期望甫一发现立法中的缺失或漏洞就开启修法程序，因为法律一经颁布须保持一定的稳定性。因此，作为介于立法和法律修订之间的弹性法律装置，法律解释应当发挥其重要的矫正、弥补成文法不足的作用。对权力机关在立法时有意预留的制定具体规则的空间以及法律施行中新发现的立法缺陷，法律解释者可通过细化条文或通过创制性的解释对立法疏漏进行补白。具体适用法律的解释工作得倚重司法机关的法律解释来完成。当然，在强调司法机关法律解释的重要功能时，不能忽视司法机关越权解释和“违法创新”的可能性，任何权力的行使都必须加以限制、监督。

在现阶段，全国人大常委会应如何行使法律解释权？

笔者认为，首先是淡化职能，不再承担主要的法律解释任务。全国人大常委会在行使立法权、宪法实施监督权、对其他国家机关工作的监督权、对其他国家机关工作人员人事任免权、对国家生活中重要问题的决定权等重要职能的同时，应淡化其法律解释的职能。鉴于全国人大常委会立法解释权的不可替代性，在制度设计上应延续其立法解释权，但其不宜承担主要的法律解释任务，大部分法律解释工作应交由司法机关承担，以避免规范与实践相脱节。为此，我们可以将全国人大常委会的法律解释权更多地理解为一种消极权力——法律解释通常由司法机关在法律适用过程中作出，只有在下文中提及的情形出现时，人大常委会才行使立法解释权；而且人大常委会的法律解释“应该只有在法律授权机构提请的情况下才能发生”[13]。