中国地方人大建设三题：成就、挑战及转型

张学明

中国地方人大尤其制度创新与实践已经成为中国政治发展过程中最具有活力和潜力的领域之一，越来越受到人们的关注。本文以浙江省温岭市人大的工作实践为例，来讨论中国地方人大建设进程中的三个问题，即主要成就、面临的挑战以及如何转型的问题。

一、主要成就

我国的人民代表大会制度从1954年建立以来，经过近60年尤其是改革开放35年的不断发展完善，已经取得了巨大的成就。从总体上看，可以说是地位独特，运行顺畅，历经风雨，不断向前。这一根本政治制度所具有的无可替代性，保障了国家政权的正常运行，虽经历了“十年浩劫”的破坏，但在建设民主与法治国家的道路上仍然坚定不移，使该制度不断完善向前。具体表现在以下五个方面：第一，县以上地方均设立了人大常委会，从组织和制度上大大丰富了人民代表大会制度的内涵，为地方人大的创新实践注入了强大的生命力。第二，把直接选举人大代表的范围扩大到县，并实行普遍的差额选举制度以及城乡按相同人口比例选举人大代表制度，人民的选举权和被选举权得到了切实保障。第三，通过扩大全国人大常委会的立法权，赋予省级以及省会市、较大市的人大及其常委会一定的立法权，我国法制建设的进程明显加快，到2010年，已经形成了中国特色社会主义法律体系。第四，人大监督的职能在不断强化，特别是监督法出台后，一些监督手段被进一步运用。比如专题询问已经被各地人大运用得风生水起。第五，随着代表法的颁布实施和修订、2005年中央9号文件的出台，代表活动的内容和形式不断拓宽，各级人大代表在国家事务管理中发挥出越来越重要的作用。

从温岭的地方实践看，人大工作也取得了长足进展。到目前为止，我们已经有了相当成熟的组织架构，已经有了一套运作程序和相关制度，已经有了不少领域广泛的实践，已经有了一定的探索成就。择其主要的说明之。第一，组织结构和人员的变化。1980年人大常委会设立之初，常委会组成人员21人，只下设办公室，机关工作人员仅有3人。现在，常委会组成人员达到了35人，下设的机构除了办公室外，还有6个工作委员会和信访办公室，机关工作人员达到了40多人。机构和人员的增加，为人大及其常委会行使职权提供了强有力的保障。第二，工作强度的变化。以前的人大工作，除了开好人代会，每年基本上没几件事可干。而现在，在温岭，人大与党委政府只有分工的不同，没有一二线的区别。在工作量上，跟以前相比，不知道翻了多少倍。除了行使常规性的职权外，这些年来开展的参与式预算、法官检察官绩效评估、代表工作站、代表分组监督等工作，使人大工作更加充实、忙碌，也使人大的职能发挥更加到位。一位人大退休的老领导说，人大工作这么忙，在以前简直不可想象。第三，工作方式的变化。以前人大监督的方式偏向于程序性，现在我们逐步向程序性和实质性并重迈进，比如专题询问、工作评议、满意度票决等新的刚性监督手段，开始逐步探索运用，人大再不像过去一样是“橡皮图章”“吃吃馒头、举举拳头、拍拍巴掌、走走过场”。第四，人大影响力的变化。一方面，人大在全局工作中的影响力不断提高。现在市委已经把人大工作当成党的重要工作来抓，每年都要召开市委常委会会议听取人大工作汇报，研究部署人大工作。市委推进工作有什么难处，也让人大来共同分担。“一府两院”主动接受监督的意识也在逐步增强，有许多工作主动来与人大对接，比如每年都要召开人大政府工作对接会。另一方面，人大在百姓心目中的影响力也在不断提高。举一个例子，每天来人大反映诉求的群众特别多，一个时期我们人大信访办的接访量超过了信访局。我问了一些来访的群众，他们说人大能管事、能主持公道。反映出群众对人大工作是认可的。

二、挑战

人民代表大会制度是正走在大路上的制度，在新的形势下，特别是在当前社会处于转型和深化改革时期，人大工作面临许多新的越来越大的挑战，从制度的实践和执行结果看，还存在五个不够，即自信不够、创新不够、刚性不够、实效不够、回应不够，因此还有许多改革、完善和提升的空间。

从外部形势看：第一，改革开放向纵深发展，对人大工作带来了新态势。党的的十八届三中全会，作出了全面深化改革的总体部署。这是一场伟大的革命，将会对人大工作带来深刻影响。全会提出要“推动人民代表大会制度与时俱进”，这个表述以前是没有的。“与时俱进”，我的理解，就是要让人民代表大会制度与时代同进，与改革同行，让根本政治制度真正释放出应有的活力。这就要求我们不能再以惯性的思维和方式来做人大工作，要放开一些胆子，加快一些步伐，以新的思维、新的方式、新的探索、新的实践，来打开人大工作新的局面，使人大工作更具时代特色和创新活力，使人民代表大会制度真正回归宪法意义上的根本政治制度。同时，人大的工作将会更加的繁重，比如在经济体制改革中，如何处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用上，人大的立法任务、监督任务将会更加艰巨。

第二，党的执政方式和理念的转变，对人大工作提出了新要求。人民代表大会制度是党领导人民当家作主的政权组织形式，人大工作是党委领导下的人大工作，这一点，是任何人、任何时候都不能更改的。党的关注程度、推进力度，党的政策措施和工作重心的调整，都会对人大制度以及人大工作产生重大影响。这一点，从人民代表大会制度历史发展的轨迹可以看出来。改革开放30多年来，党的执政理念最大的变化就是法治理念的逐步形成，逐渐从“以法治国”向“依法治国”转变，党领导下的国家也逐步实现从传统国家向现代民主国家转变。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为两大改革总目标之一。我的理解，治理现代化，意味着以人民代表大会制度为根本的中国特色社会主义制度要更加的成熟、更加的定型，国家治理的方式要更加的法治化和民主化。处在社会主义民主法治第一线的人大，将在推进国家治理现代化中肩负重任，如何使人大工作在提高党的执政能力、改进党的领导方式和执政方式中发挥应有的职能作用，给人大工作者带来了新的挑战。

第三，人民群众法治观念、民主意识的提高，对人大工作提出了新期盼。改革开放30多年来，经济社会发生了巨大的变化，民众的民主诉求也随之不断增强。我们温岭是民主恳谈的发祥地，民主恳谈就是干群平等对话、协商的一个平台，它也是十八大提出基层协商民主的重要形式。我记得民主恳谈刚开始搞的时候，群众参与的热情令我惊讶。我遇到一个老板专门从黑龙江赶回来开会，今天来明天回，机票就要好几千块。我问他为什么，他说这不是钱的问题，村里请我们来商谈重大事情，这在以前是从来没有过的。为什么会这样呢？因为它给了民众有个说话的地方，使民众得到了应有的尊重。所以后来我们把民主恳谈引入到人大的预决算审查监督当中，开展了参与式预算探索。另外一个社会变化就是，随着互联网的发展，它所具备的即时、互动、信息量大等特点，为网民表达民意提供了一个方便而快捷的平台。我们看到，有许多舆论事件在互联网上发生、发展，引发广泛的传播和热议。新闻媒体和公众借助网络的平台，参与对政府的监督和对公民权利的保护，越来越成为一股影响社会的力量。这些都对人大监督的地位和作用提出了考验，倒逼人大要反思如何凝聚社会力量，把握主流民意，使不同阶层、不同利益群体的意见都得到充分的反映，真正发挥好人大作为民意机关的作用。

从自身实践看，人民代表大会制度在实践中还存在许多不足和薄弱环节，与现行宪法的要求还存在不少差距。人民代表大会制度主要由主权在民、代表选举、民主集中、人大工作四项制度构成。首先，在主权在民制度方面。我们少数领导干部本身对制度不够尊重、不够敬畏，党委政府作出的决策有许多没有很好地通过人民代表大会制度来吸收代表、公众的意见，没有善于把党的主张经过法定程序转变成国家意志。并且“一府两院”在接受监督方面主动性、自觉性还不够，政府重大决策有时随意性比较大。第二，在代表选举制度方面。代表直接选举的范围还不够大，官员代表比例过大，基层一线工农知识分子、非党及女性代表的比例仍然不高。同时选出来的代表对选民负责的意识往往不强，同选民的互动不够充分，选民对代表的情况也不够了解，对代表的监督不够有力。所以很多人说，我们的代表谁也不代表，选民找不到代表，代表也没有自己真正的选民。而且个别地方有时选风也不够正，如湖南衡阳发生的人大代表贿选案，56名省人大代表因涉及金额超过1.1亿元的送钱拉票行为而当选无效，512名收受钱物的衡阳市人大代表辞职。第三，在民主集中制度方面。国家机关权力运行有时还不够民主、透明，并且有时没有严格依法按程序办事，既有发扬民主不够的问题，也有适时集中欠缺的不足。第四，在人大工作制度方面。宪法赋予我们人大的好多权力，实际上有的并没有真正行使到位。在立法上，地方保护和部门利益法制化的现象比较普遍。所以老百姓说，我们的好多法律，实际上是画在纸上不管用的法律。在重大事项决定上，人大决定权与党委决策权的行使界限模糊，决定权被虚置、架空的问题时有发生。在监督上，往往是程序性监督多、实质性监督少，常规性监督多、深层次监督少，柔性监督多、刚性监督少。比如对预算的审查监督、司法的监督开展的不多，力量也很薄弱，这好像已经成为人大的通病。宪法法律赋予人大的一些监督手段并没有用足、用实、用好，如质询、特定问题调查、撤职等，各地基本上没有行使或极少行使。在人事任免上，在党管干部的原则下，人事任免权的行使仍然存在着走过场的现象。在代表工作上，闭会期间代表活动不是很多，发挥代表作用的渠道和载体很少，所以我们的代表也被称为“会议代表”“挂名代表”。就是开会的时候看得到，会议结束后，就看不到代表了。

还有一个很重要的方面，就是人民代表大会会议，也就是人代会本身普遍存在的问题：第一，会期无故地缩短化。人民代表大会会议内容多且重要，有很多涉及国计民生的大事要做。但我们举行会议的时间往往很短，有许多地方甚至在这么短的情况下，还以减少会议开支、确保会议务实高效等名义继续缩短会期。这样就造成，人大代表在会议期间难以就重大问题进行充分讨论，对各项报告的审议只能是大呼隆、粗线条、走过场，实在不太严肃、不太慎重。第二，内容的模式化。我们的习惯思维还左右着如何开好人代会，因此会议开起来年年都是老样子，更多关注程序性，还远远没有向程序性和实质性并重转变。比如人代会很重要的预算审查，现在就存在不少问题：预算还不是全口径、预算编制的漏洞较大、代表对预算基本上没时间看或看不懂、预算审查过于程序化和简单化，甚至有许多地方取消了向大会报告预算的程序。第三，主席团会议的程序化。特别是代表团向主席团汇报分代表团审议情况过于简单，好多代表团团长报喜不报忧，对各项工作报告代表审议意见的汇总不够详细、全面，甚至对政府工作报告的意见也寥寥无几。第四，民主的弱化。会议的民主氛围还是存在问题，官员代表掌握话语权，有相当一部分代表在审议当中不敢讲话、不会讲话、怕讲错话，更不敢讲真话、讲实话，“大团讲套话、小组讲真话”的现象比较风行。第五，表决的统一化。基层人代会通过各项决议都是采取举手表决的方式，代表在表决过程中基本上都是一致通过，鲜有反对或弃权的声音。

综上所述，我国的人民代表大会制度是世界上独一无二的制度，也是权力最大的制度之一，但从上面内外分析的因素看，该项制度建设还存在许多的不足和挑战，特别是我们的监督还比较薄弱。我们应该认真考量新形势下人大工作面临的新任务、新挑战、新课题，认真反思人大制度实践和人大工作中日积月累形成的问题和诟病。只有看清这两方面，才能知道下一步我们该往哪个方向走。

三、转型

改革是人民代表大会制度与时俱进的动力，需要顶层设计与基层实践协同推进。转型是地方人大工作面临的艰难抉择，需要更大的勇气和智慧。

邓小平同志曾指出：“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。”发挥好人民代表大会这一根本政治制度的作用，关键也是看这三条。在新的历史形势下，人大到底如何转型？我认为主要是实现五个转变，那就是从人治向法治转变、从守成向创新转变、从被动向主动转变、从程序性向程序性与实质性并重转变、从少数人决定向多数人参与决定转变。

第一个转变，从人治向法治转变。马克思说：“在民主的国家里，法律就是国王；在专制的国家里，国王就是法律。”我国提出依法治国已经有10多年了，在当下中国政治和社会生活中，“法治”已经成为高频的词汇。习总书记提出“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政”，更是确立了宪法至上的地位。但是中国有几千年的专制统治历史，同时还是个“熟人社会”，人治传统根深蒂固，“中国式求人”、权大于法的现象依然十分普遍。推进人治向法治转变，加快推进民主法制建设，是党的要求、时代的呼唤、人民的期待。首先执政党要更加注重改进党的领导方式和执政方式，正确对待党的领导与实行法治的关系，也就是实现党的领导法治化。其中最核心的就是提高各级党委运用法治思维和法治方式的能力，尊重和履行法律所规定的制度和程序，在法律范围内活动。特别是要带头遵守、执行、维护人民代表大会制度，主动把自己的权力装进人民代表大会制度的笼子里。35年前，邓小平在中共中央工作会议上指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”第二，人大必须在法治建设中真正发挥核心作用。这里面最重要的就是加强和改进立法工作，充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用。另外还要严格执法检查，加强对“一府两院”执法和司法活动的监督，确保宪法和法律在本行政区域内的有效实施。我们温岭从2008年起，探索开展了法官、检察官绩效评估工作。通过全面深入了解，比如2013年，我们以单独谈话的形式听取了法院全体党组成员以及政治处、监察室、审监庭和被评估对象所在庭干警、部分人民陪审员的意见，分别走访了政法委、检察院、公安局等十几个相关单位和乡镇，专门到4家律师事务所单独了解情况，向被评估对象所居住的社区了解其家庭邻里关系以及“八小时外”的表现，向被评估对象曾办案件的当事人发送征求意见函476张，抽查被评估对象主办的123件案件，现场观摩每位被评估对象的庭审情况并抽看以往庭审录像，组织法院全体干警对被评估对象进行民主测评。在多视角地对法官进行考量的基础上，常委会组成人员再以无记名满意度测评的方式，对他们给出一个客观公正的评价。这样就促进司法机关进一步完善内部制约机制，强化公正司法。第三，政府自身要带头依法行政，规范权力运行，严格依法办事，在法治轨道上推动各项工作，自觉接受监督，不要自己带头违法。曾发生了一件事，广东省雷州市政府对360万元工程款拖了整整15年不还，当事人为了追讨这笔欠款，可以说穷尽了各种手段，实在是走投无路了才将雷州市政府告上法庭。经湛江市人民法院、广东省高级人民法院一审、二审，有了最终裁定。但是雷州市政府输了官司却拒不执行。如果地方政府和官员视法院判决如儿戏，心里根本没有法律和法治，又如何谈得上依法行政？输了官司拒不执行，这样做，让公众如何相信政府？当雷州市政府变着法子拖欠工程款，面对法院判决拒不执行时，当地和全国的民众又会“回馈”给它什么呢？这是一个值得所有地方政府和官员严肃对待、认真思考的问题。第四，真正形成全民守法习惯。全民守法是法治建设的基础工程，这里面最重要的就是加强普法宣传教育工作，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。近年来，我们围绕普法宣传教育，先后对“五五”普法、“六五”普法规划实施进行监督，跟踪关注青少年普法工作，并作出加强法制宣传教育的相应决议，从而推动了全社会学法尊法守法用法良好环境的形成。

第二个转变，从守成向创新转变。主要是破除三个“子”：守摊子、过日子、老样子。我们讲坚持、完善和发展人民代表大会制度，其实我们好多工作和理念还停留在坚持上，停留在过去的时光里。形势在变、时代在变、人民的期盼在变，人大也应该跟上脚步。但是现在许多地方人大实际上在“守摊子”，工作年复一年、日复一日都是老样子，毫无活力可言，这是个很大的问题。这涉及到我们人大工作者对人民代表大会这一根本政治制度有没有真正拥护、支持、热爱和探索。如果没有这种拥护、支持、热爱和探索，要去创新一种新的做法是非常不容易的。所以创新必须先从理念转变开始。只有树立创新的理念和精神，敢于去思考，敢于去探索，敢于去实践，人大工作才能不断有新的发展，才能发挥人民代表大会制度的功效。我们人大机关根据实践感悟形成了“依法、尽责、求真、有效”的核心价值观，我还提出“工作着、思考着、实践着、快乐着”的理念，就是想建设一个创新的团队。有了这种创新的意识和氛围，我们就逐步形成了参与式预算、代表分组监督、“两官”绩效评估、代表工作站等创新做法，慢慢拓展了人大工作的发展空间，得到了社会各方面的关注和认可。十八届三中全会决定提出要推动人民代表大会制度与时俱进，特别提到要推进人民代表大会制度理论和实践创新，我想这将为各级人大工作的创新发展产生深远影响。

第三个转变，从被动向主动转变。主要从传统的思维模式向现代法治理念转变，避免“任务观点”。做好人大工作，关键有四条：党委重视、人大主动、政府积极、上下联动。对人大来说，必须主动出击，主动承担起根本政治制度的思考者、组织者、实践者、创新者之责，人大工作者应是仰望星空者。高尔基说过一句名言：“智慧是做事用的，对于灵魂来说靠的是信仰。”因为信念是监督力量的来源。如果你人大自身不主动作为的话，人大工作就很难推进。同时还要不断提高与党委政府汇报沟通的能力。我们温岭这几年的许多探索，宪法和法律没有规定，党委没有要求，上级人大也没有要求，如果不去做也可以。为什么要去做呢？就是我们认为它有价值，它可以对根本政治制度的发展和完善起到一定的作用。比如人大代表是国家权力机关的主体，他的作用发挥很重要。但是现在的问题是：一方面我们有一些代表的履职意识不强、履职能力偏弱、履职效果不理想，另一方面代表想履职却无组织、想活动却无阵地、想作为却无氛围。所以我们就主动搭建平台，通过代表小组活动、代表分组监督、代表工作站、代表向选民述职、代表履职评估等途径，激发代表履职的活力。比如代表工作站，它是以选区或区片为单位设立、以市人大代表为主体、会同各级人大代表共同参与开展代表活动的一种组织形式，通过定时定点接待、服务选民，倾听社情民意并督促政府及部门解决民生难题，协同参与矛盾纠纷化解和社会治理，成为代表服务选民、选民了解代表的第一现场及全天候的民意气象站。目前已在全市建成45个，遍布全市各地，2013年共开展活动409次，代表参与3548人次，接待选民378批1901人次，及时吸收并向各级政府反馈意见281条，协调解决矛盾和问题153件。再比如，关于预算公开，群众有很大的期待，但难题也不少。所以我们从2008年开始，每年就预算公开的时间、范围、内容、格式、途径等，向政府提出明确而具体的意见，并且将预算公开纳入各镇（街道）的党建考核。从2008年公开审计工作报告、2009年公开部门预算、2010年公开镇级预算、2011年公开“三公”经费以来，预算公开每年都有所深化。2013年市镇两级、市级所有部门及其下属单位的预算及“三公”经费全部公开，预算总额88.68亿元，同时还推动了35个部门的决算公开。这些工作，如果人大没有坚定的意志和主动的意识，不可能取得这么好的实际效果。

第四个转变，从程序性向程序性与实质性并重转变。这点很重要。人大是讲法律、讲程序的地方。但是光有程序还不行，还要有实质性的内容。人大的权威，老百姓对人大的评判，很大程度上就是看人大到底有没有发挥实质性的作用。比如人民代表大会会议，到底应该开成什么样子？我觉得“科学、规范、民主、权威”这八个字不能少。一是科学。就是要有科学的态度。首先，人代会前要有扎实的调研。对辖区内的经情、政情、民情、社情要了解清楚，分析到位。其次，可期待的目标。即对当前要达到的经济社会发展目标要有准确的定位，既不能过高，也不能过低，而是经过努力可以实现的目标，不人为拔高就低。其三，庄严承诺。“一府两院”对年度内的主要工作目标、为民办实事的几大举措要谨慎、慎重，一旦写进报告，就要当作向人民作出的庄严承诺，全力去兑现。其四，有力的措施。为完成目标而提出切实可行的措施，以凝聚起全区域人民的共识。其五，认真审议。开人代会不是光走程序、走过场，切忌马虎潦草，而是要对大会提出的各项工作目标、决议认真审议。“一府两院”要抱着科学的态度，对一年工作的结果实事求是地向大会报告，既不夸大成绩，也不掩盖问题。二是规范。要严格按照法定的会议、法定的程序、法定的时间、法定的审议、法定的决议来开好人代会，这是基本的要求。三是民主。主要体现在四个环节上：第一，畅所欲言，充分审议。通过搭建平台和程序，让人大代表在民主殿堂中围绕经济社会发展的议题进行充分的审议，并鼓励讲真话、讲实话。第二，有效互动，知情明政。比如我们温岭探索的分代表团专题审议部门预算，在乡镇人代会中围绕加强预算审查所开展的大会集中审议、专题询问、辩论、提出预算修正案等形式，激发出代表参政议政的热情，营造出浓厚的民主议事氛围。第三，集思广益，凝聚共识。由全体人大代表直接表决确定代表议案、对部门预算进行共同审议并票决，集中代表的智慧，形成推动区域发展的强大力量。第四，作出决议，依法执行。在根据代表的意见修改和完善各项工作报告的基础上，作出相应的决议，并在人代会后认真执行。四是权威。人代会作出的经济社会发展目标等方面的决议、决定具有很高的法律效力，来不得半点虚假，所以人代会开起来必须要有权威性。做到了科学、规范、民主、权威，人代会开起来才有实质性意义。另外一个重要方面就是对预决算的审查和监督，现在许多地方做的远没有到位，这也导致根本政治制度缺乏活力。我们推进参与式预算改革，就是推动预决算审查监督从程序性向程序性与实质性并重转变，促进地方人大和人大代表依法履行自己的权力，使人民代表大会制度回归人民民主的本来意义。比如我们对部门预算的审查监督，相继开展了部门预算民主恳谈、部门预算项目初审听证、代表工作站预算征询恳谈、人代会分代表团专题审议部门预算、人代会票决部门预算等探索，这样就促使各个部门预算管理更加到位，进而使整个政府财政资金的使用更加有效。

第五个转变，从少数人决定向多数人参与决定转变。人大工作的根基在人民，唯有人民积极的和广泛的参与、支持，人大工作才能获得强有力的、源源不断的动力。比如我们温岭，过去预算是领导定了算，现在要让民众一起来恳谈；过去的习惯是少数人决策，少数人监督，现在要还权于民，让老百姓可以广泛地参与预算协商、讨论和执行监督，并且影响政府的决策，这样就使得预算管理更加科学化和民主化。再比如国民经济和社会发展五年规划、年度计划的制订，本行政区域内重大事项特别是政府重大项目的决策，我们都让民众一起来参与，交给民众去讨论，充分倾听和吸收他们的意见。我们在2009年出台了《关于政府重大投资项目监督的规定》，明确凡是3000万元以上的政府重大投资项目，必须要走程序，先让人大常委会初审把关再递交人代会决定批准，并且组织人大代表和社会公众，对一些事关全局、事关民生的项目或财政资金投入较大、争议较大的项目进行听证、专题询问或民主恳谈，提出有关意见建议。这样就减少了一些项目的带病上马，提高了项目安排的科学性。还有就是对“一府两院”年度重点工作的落实，我们也发动和组织全体代表来监督。在2008年的时候，启动了代表分组监督工作，将全市380名人大代表分成16个代表小组，然后在“一府两院”工作报告中选取16项重点工作，由代表小组进行“一对一”分组监督，并在年中组织全体代表对重点工作推进情况进行询问、审议和满意度测评。通过“一对一”监督、“面对面”考评、“实打实”问效，凝聚了代表的智慧和力量，推动了重点工作的有效落实。

（作者系浙江省温岭市人大常委会党组书记、主任）