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选举委员会组成及产生问题的探讨

2014-07-10郭爱红

人大研究 2014年6期
关键词:县乡任命选民

郭爱红

选举委员会是我国县乡两级人大代表选举中的主持机关,在直接选举中发挥重要作用,因此,2010年选举法修改将“选举机构”从原来的一条改为专章,对其产生、回避、职责和工作要求都作出具体规定,体现了选举机构在我国选举制度中地位的提升。但学界对其研究却并不充分,从中国知网以“选举委员会”为主题词进行检索,只有寥寥数篇[1]。在本文中,笔者将重点阐述选举委员会组成及产生方面的改革,使选举委员会能成为公平、公正、公开选举的主持机关。

一、 研究缘起

(一)“竞争型选举”的迫切需要

长期以来,我国人大选举属于“确认型选举”,选民只是按照选举委员会安排的流程被动地参与选举,对选举结果尚且不够关注,对于选举委员会是否公正地处理各种选举事务更不在意。但随着向“竞争型选举”的转变,主动站出来参选的“联合提名”的候选人及其支持者对选举委员会的工作密切关注,尤其不满选举委员会差别对待“组织提名”候选人和“联合提名”候选人,利用选举法对“讨论、协商”等方式规定的粗陋排斥“联合提名”的候选人,导致绝大部分“联合提名”候选人无法成为正式候选人[2],从而失去当选为人大代表的机会,甚至出现了一些维权事件[3]。从“确认型选举”向“竞争型选举”是必然进步,选举委员会必须向保障选举竞争的公平、公开和公正性方向转变。

(二)选举规范化的迫切需要

选举委员会作为县乡选举工作的主持者和组织者,其每一项职责的行使都拥有影响选举结果的能力。例如:为确保实现“组织意图”而划分选区畸大或畸小和不按人口比例分配代表名额[4],在候选人介绍过程中,差别对待“组织提名”和“联合提名”的候选人,为追求高参选率对委托投票和流动票箱审查不严,秘密投票保障措施不足,监票人和计票人没有回避,计票过程不公开透明等等。以上这些不规范行为都在于选举委员会没有将自己定位为人大代表选举的主持机关,而是不自觉地将自己作为实现选举“组织意图”的机构,缺乏独立性,自然也就没有中立性而导致的。

(三) 组成及产生中存在的问题

目前,我国选举委员会组成人员最突出的问题是主要由党政和社会团体方面的负责人组成,缺乏普通群众代表的参与,导致选举委员会的工作受到质疑,降低了选民对整个选举结果的信任度。其次,选举委员会成员的任职条件不明确,只是循例将党委、人大、纪委、组织、宣传、统战、财政、公安、司法、民政、工会、共青团、妇联部门的负责人吸收进来,其是否具备胜任选区划分、竞争安排、选举纠纷等专业性较强的工作的专业素质则不得而知。

再次,选举委员会的产生机关不合理,产生过程不公开透明,缺乏程序的约束。县乡两级选举委员会由不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会任命并接受其领导,使得选举委员会处于二律背反的地位,没有相对独立的地位,无法避免人大常委会成员谋求连任而干扰选举委员会的工作或选举委员会主动迎合上级的需要而不当行使自由裁量权的情况。人大常委会任命时应遵循的标准,任命前需经过哪些选择程序没有法律规定,有些地方立法的规定也是语焉不详。如《云南省县乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第九条规定:“县乡两级选举委员会的组成人员由县级人大常委会主任会议与有关方面协商提名,县级人大常委会任命。”对选举委员会组成人员的条件不作出具体规定,也没有相应的选举程序进行约束,使选举委员会的组成人员的产生体现出随意性。

二、改革路径

选举委员会的工作之所以出现诸多令选民不满意的现象,不能满足当前公民政治参与的需要,原因在于组成和产生的不合理,对其进行改革势在必行。但是,改革应该采用怎样的路径却是必须做好选择的。

(一) 以民主为价值追求

选举是公民政治参与的一种最常见的形式。通过选举这种政治参与的方式,选民能够更好地介入民主政治生活的进程,更好地行使自己在民主政治中所具有的权利,是实现我国宪法所规定的“国家的一切权力属于人民”的起点。因此,选举必然以实现民主为最重要的价值追求,选举委员会的工作也必须以保障选民平等自由参与选举从而实现其民主权利为目的。选举民主的实现需要从选举委员会的组成和产生开始,但是,我国选举委员会的组成人员和产生过程更多的是以效率为价值追求,例如:在组成人员中主要是党委、人大、政府的相关部门的人员,是因为认为“选举组织过程中会涉及到诸如选民登记、资格审查、交通、通讯、场所、联络等各种事务,需要有不同的部门加以配合协作,因此,党委、人大、政府的一些部门的领导参与进来,能够有效地调动相关部门的人力和资源,能够很好地协调各部门的工作,从而组织好选举工作”[5]。这样的组成人员和任命产生的方式固然可以产生高效的运作机构,但如果这一机构从产生时起就被选民认为不能公正地主持选举,高效也就没有意义了。因此,选举委员会的组成应该体现民主的价值追求,广泛地吸收社会各界人士参加,使社会各阶层的人都能从选举的开始就站在同一起跑线上。

(二) 以程序为改革之路

从人类民主政治发展的进程看,人类对民主政治的追求经历了一个从追求政治体制、政治主体的公正到政治公正的可操作性的过程,仅仅依靠对民主目标的追求与期盼并不能保证达到预期的目的,还必须有正确的途径、方法、次序和进程[6]。但是,“中国的传统法律具有重内容轻形式的倾向……权利是目的,程序是手段,所以程序被看得很轻,没有独立的意义,得不到应有的尊重”[7]。这种“重内容轻形式”的倾向以政治的非程序性表现出来,在我国的选举法中,法律所赋予公民的权利与西方国家相比并不逊色,选举权的普遍性、平等性都已实现,但程序要件却一直不够完备,“正是在这一意义上,对于宪法精神以及权利的实现和保障来说,程序问题确系致命的所在”[8]。在我国选举委员会的法律规定中,只规定采用人大常委会任命的方式产生,但是对于应该经过怎样的选择程序才能产生任命的人选却没有相应的规定,正是程序的缺乏导致选举委员会从产生伊始就存在随意性、不公开的缺陷,使其行为的公正性也受到质疑。因此,笔者认为选举委员会的完善从程序入手不失为一条可行的路径,因为程序是事先制定的,不是为了某一个或某些特定事件或个人设定的,按程序行事就会实现最大的公正。

三、 具体建议

党的十七大报告指出人民依法直接行使民主权利必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。县乡人大代表选举是我国人民直接行使民主权利最重要的方式,是社会主义民主政治发展的重要基石。选举委员会在县乡人大代表选举中发挥着重要的作用,其地位必须具有独立性和中立性,从而才能保证选举的公正性。“如果选举主持机关是由特定的阶级或利益集团所任命或操纵的,那么选举主持机关的活动必然要为这些阶级或利益集团服务,选举主持机关必然要使选举向着有利于这些阶级或利益集团的方向发展。”[9]笔者认为,建立具有独立性和中立性的选举委员会,必须从选举委员会的组成和产生程序入手。

(一) 组成人员广泛的代表性

选举委员会的职能就是要通过组织选举将选民的选择由个别意志上升并统一为社会意志,因此,选举组织本身就应该具有广泛的代表性,而不能只是代表某一部分人或少数人的组织。为确保选举主持机关广泛的代表性各国一般均限制了其构成。例如:日本规定,中央选举管理委员会的5名成员中不得有3名以上属同一政党或政治团体,都道府县选举管理委员会和市盯村选举管理委员会各自的4名成员中不得有2人以上属同一政党或政治团体;美国规定在联邦选举委员会有投票权的6名委员中不得有3名属同一政党[10]。

虽然我国无需照搬其他国家的规定,但我们应该借鉴其合理的理念:广泛的代表性。对于代表性的认识,笔者认为不能简单将社会阶层、职业等外在特征与代表性相联系,人为规定选举委员会中各方面人员比例的方式是削足适履。选举法应该做的是明确选举委员会成员的任职资格和回避范围,然后通过完善产生程序,相信民主的程序将会自然带来广泛的代表性的结果。

(二) 任职资格的法定性

作为选举的主持者和组织者,选举委员会应该有相应的任职要求。我们可以将选举委员会的任职要求分为积极和消极两方面。积极要求方面:中华人民共和国国籍、年满二十三岁、身体健康等非常明确的基本条件。至于履行选举委员会职责所需要的所谓“素质”,因无法明确其具体内容,立法技术上也很难掌握而不宜规定。消极要求方面:未被剥夺政治权利,同时还要扩大回避范围。选举委员会是县乡两级选举的组织者和主持者,与候选人存在亲属或利害关系,不符合程序正义的原则,有失公允。2010年选举法修改中规定正式候选人要退出选举委员会,说明立法部门已经认识到选举委员会成员的回避问题,但仅此还不够。笔者认为应该借鉴民事诉讼法的回避范围将候选人的近亲属和利害关系人都包括进来,并且赋予代表候选人提出回避申请的权利和争议的审查程序。

(三) 产生方式的民主性

我国选举委员会成员产生方式只有一种:县级人大常委会任命,但是,这种方式不可避免地会出现“中人困局”[11],人大常委会任命的人选不一定是民意的选择。同时,县乡两级是最基层的人大代表选举,是人民主权实现的第一步,每个选民在起点上都应该是平等的,而县乡人大常委会由已当选的代表组成,并且没有连选连任的限制,再次当选的利益驱动会使其在选择选举委员会成员时作出对自己有利的安排,当前的事实也印证了这一点,损害了这种起点上的平等。

从世界范围来看,选举主持机关的产生方式有以下几种:由议会和行政首脑共同产生、由议会选举产生、由国家元首或行政首脑根据建议或协商任命、由各国家机关或社会团体分别产生。其中,由议会选举产生的方式较为符合我国“一切权力属于人民”的国体和人民代表大会制的政体。因此,把人大常委会任命制,改为人民代表大会民主选举的方式产生选举委员会,即使人大常委会的决定权分解于选举程序过程中,又可体现民主性和公正性。为了兼顾民主与效率,我们应该充分利用现有的资源。具体来讲,就是在换届选举前一年的人民代表大会中,将下届选举委员会组成人员的选举作为一项议题,由本届全体人大代表按照其议事规则选举产生。这样,我们既可以采用选举的办法产生具有广泛代表性的选举委员会,又不必增加选举的步骤,加重国家的财政负担。这样产生的选举委员会应该比目前这种由人大常务委员会任命的方式更具代表性,也更有可能主持公正的选举。

(四)产生程序的竞争性

对我国选举委员会成员的产生,我们需要完善的是任命之前的相关程序,通过规范竞争程序选拔合格的成员。

选举委员会的候选人按照获得联名人数的由多到少和选举委员会人数的一倍差额确定。之所以这样设计一是可以提高效率,减少人大投票的轮次,经过一次投票,得票多者可当选;二是可以考察候选人对当选的积极性,是否愿意征集更多推荐者的联名可以体现出候选人对当选的热情,而愿意当选是更好的工作的前提;三是可以体现候选人在选民中的威望,较高的威望是选民对选举委员会工作给予信任的基础,对选民认可选举的结果公平有利。

按照差额确定正式候选人后,人大主席团应该给予各位候选人平等的机会展开竞争,例如:在人代会上介绍自己时,候选人由抽签决定出场的次序,相同的介绍时间,统一的介绍内容等。这样的程序可以看作是人大代表选举前竞争的预演,虽然涉及的人数少,但这种预演的作用却不可低估。选举委员会成员经过竞争当选,会使其更愿意尊重竞争的规则,公平地主持选举,使选民可以选出更合适的人选。

注释:

[1]学界对选举委员会的研究大多作为人大代表选举制度完善的一个部分出现在成果中,但是单独将“选举委员会”作为研究课题出现的成果并不多,只有叶麒麟的《直接选举中选举委员会存在问题的制度分析》、王安泽的《也谈选举委员会》和胡小君的《落实新〈选举法〉的关键是完善选举委员会制度》是对选举委员会的整体研究;其他几篇文章都集中于选举委员会组成问题,如朱应平的《论我国人大代表选举委员会民主化和公正化构造》、房兴柏的《选举委员会由哪些人员组成为好》、姜裕的《解决选举委员会构成问题之对策》,还有鄣忠的《正确理解选举委员会组成人员的“回避”制度》。

[2]党政和人民团体单独或联合提名推荐的初步候选人成为正式代表的比例几乎是100%,而选民10人以上提名推荐的候选人最终成为代表的可能性仅在10%。

[3]例如:潜江市第五届人大代表的换届选举引发的3821名选民联名要求全国人大常委会启动特别调查程序,对潜江人大选举违法事件进行调查。深圳南山区麻岭选区人大代表选举后,联合提名候选人吴海宁的支持者向区人民代表大会要求罢免新当选的人大代表陈慧斌。江西省新余钢铁集团有限公司选举工作指导组认为退养职工刘萍因联名推荐她参选人大代表的人数不够选举法的要求而未将其列为新钢第六选区的代表候选人引发质疑。

[4]在广东南海市第十二届人大代表选举的选区划分中,市委办和市纪委、监察局、档案局四个单位划为一个选区,只有148名选民却分了三个代表名额,市委正副书记和纪委书记当选。另一主要为公司企业的选区2,168个选民,只分配代表一名,二者相差为四十三倍。参见史卫民、雷竞璇:《直接选举:制度与过程》,中国社会科学出版社1999年版,第305~306页。

[5]许安标主编:《地方人大换届选举操作指南》 , 中国法制出版社2011年6月版 , 第57页。

[6]班保申:《程序民主的含义、特征和功能》,载《黑龙江社会科学》2006年第6期。

[7]孙笑侠:《程序的法理》,商务印书馆2005年版,第1页。

[8]季卫东:《法律程序的意义》,载《中国社会科学》第79期,1993年1月。

[9][10]王玉明著:《选举论》,中国政法大学出版社1992年9月第1版 , 第137、142页。

[11]中人困局发生在间接选举制下。在这种制度下,选民投票的对象并不是候选人,而是一些“中间人”如“选举人”“代表"或"议员”,再由这些中间人(直接或间接地)从候选人中选举领导人。如果有些中间人违背选民意愿投票,就可能选出不为选民支持的领导人。笔者认为由人大常委会任命选举委员会成员也属于一种中人困局。

(作者单位:太原师范学院法律系)

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