从衡阳贿选案看地方人大选举制度的改革与完善

王莲花

2012年末到2013年初，在衡阳市人大会议的选举过程中，发生了严重的“以贿赂手段破坏选举”的违法违纪案件。当选的76名湖南省人大代表中，56名存在“送钱拉票”行为，68名大会工作人员和518名衡阳市人大代表，收受钱物，涉案金额高达1.1亿余元。此事曝光后，引起国内外的强烈震怒。习近平总书记在十八届中央纪律检查委员会第三次会议上，连声追问：“衡阳的共产党员到哪儿去了？”《人民日报》多次发表评论，谴责其是一次“涉案人员多，涉案金额大，性质严重，影响恶劣”“严重的以贿赂手段破坏选举的违纪违法案件”。其实，衡阳人大贿选事件在国内并不是单一事件，上世纪90年代以来，这类腐败现象在我国有蔓延之势，极大地阻碍了中国民主政治的推进进程，也深刻地暴露出地方人大选举制度的设计缺陷，引发人们对地方人大选举制度改革和完善的反思。

一、政治毒瘤：人大贿选的本质、危害及当前我国人大贿选的特点

地方人大的贿选，是指省、市、县、乡级人民代表大会选举过程中，候选人通过物质、金钱等贿赂手段，谋求在人民代表大会中的代表资格，破坏选举的违法犯罪行为。这种贿选行为的本质就是金钱政治、权钱交易，是政治腐败的一种。 “权钱交易”分为两种情况，即以“以权力换取金钱”和“以金钱换取权力”。“以权力换取金钱”是当前我国政治腐败的主要类型，而贿选属于第二种，也就是我们通常说的“以钱买官”。当官职或者权力产生于自上而下的委任制、选拔制时，贿选表现为向上级行贿；当官职或者权力产生于自下而上的选举制时，贿选表现为向具有选举资格的选民行贿。近年来，我国不断推进政治体制改革，推行自下而上的民主选举，于是“向具有选举资格的选民和选举工作人员行贿”的政治腐败就有了上升态势。

毋庸置疑，这种以“权钱交易”为本质的贿选行为无论是给国家，还是给人民所带来的危害，都是极其严重的。其一，败坏了我国的政治民主风气，恶化了社会的政治生态环境。政治民主一直是我国政治发展的理想和目标，党的十八大明确提出，要推进政治民主化进程。人大贿选现象，是对“民主”政治理想的亵渎，也将极大地阻碍我国政治体制改革的进程。其二，妨碍了选民投票意向的准确表达，损害了人民的根本利益。人民代表大会制度是我国实现“人民当家作主”的基本制度，贿选用金钱的诱惑歪曲民意，剥夺人民的政治意志，妨碍了人民当家作主权力的行使。而且，通过贿选上台的人大代表，腐败昏聩，居心叵测，其本身的政治素养和品德修养就很成问题，又如何在国家大政方针制定决策中发挥作用？当选者，除官员外，清一色都是“有钱”的董事长和总经理等，几无一线的工人和农民，又如何代表人民的利益呢？其三，动摇了党和政府在人民群众中的合法性地位，削弱了党和政府的政治威信。近年来，频频发生的腐败问题和政治丑闻，影响了党和政府在人民群众心目中的良好形象，以至于党中央发出了不反腐败，“亡党亡国”的警示，“贿选”置这种警示全然不顾，将进一步损害党和政府的政治权威。其四，通过“贿选”途径非法获取政治资源的人大代表，为收回贿选成本，上台后可能大搞政治腐败，从而形成“贿选腐败—上台—加剧腐败”的恶性循环，国家和民众将付出极大的代价。

尽管人大贿选危害严重，但是随着我国民主选举活动的普及和扩展，这种现象现在呈现出发生频率较高、发生层级上升、贿金数量较大、贿金来源复杂化、贿选组织化的明显特征。首先，发生频率较高。如果说，在选举民主刚刚起步的上世纪90年代，选举活动不普遍、次数少，人大贿选行为还只是“偶发”“始发”现象，那么时至今日，这种违法犯罪行为已经逐渐蔓延。其次，发生层级上升。以前的贿选现象主要发生在基层，即县（县级市）、乡（镇）、村三级人大选举中，级别较低。但是，衡阳贿选案透露的信息表明，贿选产生于市人大代表选举省人大代表的过程中，人大贿选已经扩展到市、省级，层级上升，“上梁不正下梁歪”，因此对政治风气的破坏更为严重。再次，贿金数量较大。据统计，2001年5起乡镇长贿选案中，贿金数额最低2000元，最高5000元，说明在贿选的初始阶段，贿金数额还较少。但是衡阳案件的金额高达1.1亿余元，平均到每个人，送钱的省人大代表是近200万元，收钱的市人大代表和工作人员是近20万元，数额惊人。第四，贿金来源复杂化。由于贿金数额巨大，单纯的私人财产已经难以支撑，所以，相当一部分人是拿国家财政，或者是企业公款贿选。比如，衡阳贿选案中，某县县长就从财政支出近200万帮助自己贿选，假公济私，中饱私囊，视国家如玩物。第五，贿选组织化。在贿选过程中，行贿人不仅仅是独立的个人，往往形成以主谋人为中心，组成由其亲属、朋友、下属等参加的非正式群体，共同参与行贿、拉关系、拉选票的行为，因此，它对国家和社会的危害更为严重。

为杜绝这种危害较大，不断升级和蔓延的贿选行为，党中央早在2002年就决定把查处“贿赂选举”作为当年反腐败工作的重要内容之一[1]。衡阳贿选案曝光后，党中央高度重视，多次听取汇报，并作出指示：衡阳贿选是“对人民代表大会制度的挑战，是对党的纪律的挑战，必须依法严肃查处”，要求深挖制度原因，推进改革，从而表明了党中央对根治人大贿选问题、反对政治腐败，拔除政治毒瘤、弘扬政治正气清风的决心。

二、地方人大贿选现象所产生的制度原因分析

地方人大贿选现象的出现，既有人大代表自身的原因，也有复杂的社会、文化、制度致因，而其中，制度缺陷难辞其咎。邓小平曾经指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[2]因此，笔者认为，现行的选举制度的内在缺陷是导致地方人大贿选的主要原因。

（一）候选人的提名制度不合理，导致一些人苦心钻营。从提名制度来看，人大的选举中，尤其是在间接选举中，重视的是“推荐”候选人，上级领导的意见起关键作用。虽然，在选举法第八章中，明确规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”[3]村民委员会组织法也规定了选民及社会团体等提名候选人的权利，但是，在实际的操作中，由选民或社团所提名的候选人往往不被重视，更不会被同等对待。“人民选票千万张，不如领导嘴一张”，这种集中专权，由上级说了算的推荐方式，极易导致一些没有其他途径获得候选人资格的人采取向上级行贿的方式达到其目的。在选拔制和委任制框架内实行的选举，也必然导致贿选等破坏选举行为的发生。因此，可以说，当前人大贿选问题，与其说是对选举制度的否定，还不如说是对选拔制度、委任制度的否定。

（二）竞争机制不健全，正当的竞争途径不畅通。首先，差额选举的原则未被切实地贯彻。目前的相关法律规定了差额选举的原则，“全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举，代表候选人的人数应多于应选代表的名额。”[4]但实际中往往采取等额选举。有的地方虽然实行差额选举，但是，形式主义比较严重，上级意图比较明显，导致出现“陪衬候选人”得0票的现象。而且，在人大选举的过程当中，正当的竞争途径未被明确，如未规定候选人可以通过演讲、海报宣传等方式宣传自己，拉拢选民，使选民在了解候选人，了解他们的政治背景、政治主张、政治能力及政治品德等基础上，选出心目中的理想人选。如果正当的竞争手段不被公开使用，就容易导致一些人使用暗箱操作、不公开、不合法的竞争手段进行贿选，其中就包括礼品赠送、金钱收买等。其实，缺乏健全竞争机制、选民不了解候选人情况下的选举，不是真正意义上的选举，只是一种表面公正，实质缺乏合理性的形式而已。

（三）监督机制不完善，选举过程缺乏有效控制。衡阳贿选案之所以曝光，不是因为在选举过程中被同级人大主席团或上级人大纪律监督部门发现，而是因为一名未被选上的人大代表检举。这就说明，在选举过程中，是缺乏健全的监督机制的。其中，最关键的一点，就是缺乏专门的监督机构。我国具有监督人大选举权力的部门较多，既有国家司法机关，如检察院、法院，也有国家行政机关，甚至也包括党组织，如党委、党的组织部门、纪委等。从表面上看，这些机关构成了一个较庞大的选举监督体系，但实质上，由于监督部门多，分工不明确，它们之间相互推诿、各不关心，容易留下“都管都不管”的监督“死角”。而且，中国现有的政治体制具有党政一体化的特点，各地方的党政领导班子是该区域一切事务的总负责人，他们的责任更多的是搞好选举，尽可能地少发现问题，那么，问题的揭发和查办的重要性就远远小于问题的规避。所以，当人大出现贿选时，相关部门不仅不报告、不受理，而且即使接到报告也“冷处理”，除非上级部门去干预。比如，衡阳贿选案就是经过群众举报后，引起中央和省委的高度重视，才最终彻查的。

（四）处罚机制不健全，人大代表贿选行为难以得到有力惩处。处罚要遵循一定的法规。当前我国的选举法存在对贿选的界定不明确、对贿选者的责任认定不全面、对贿选的处罚力度不大和没有威慑性的问题。首先，对贿选的界定不明确。如对贿选的概念界定、贿选行为认定、贿选的刑罚原则，不同程度的贿选的区分及其不同的处罚力度，都没有明确详细的司法解释。刑法第二百五十六条只简单地规定：“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”[5]贿赂只是简单地作为破坏选举的一种手段，没有进行专门的规定，而且惩罚力度不够大，针对不同程度的贿选，也没有在惩罚力度上区分。同样，在选举法中，第五十五条规定：“以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的”“依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，并规定“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效”[6]。可见，对贿选的处罚力度不够。而且，这些法律只规定追究“行贿者”的违法行为，给予必要的行政处分或刑事处分，对“受贿者”的责任没有明确规定，这样就形成包容贿选的一个巨大的法律漏洞。

因此，综合来看，提名制度、竞争机制、监督机制和处罚机制的不健全和不完善是地方人大贿选的重要致因。因此要完善相关制度，在当前政治体制改革的大背景下，推进地方人大选举制度的改革。

三、贿选治理：地方人大选举制度改革与完善的路径选择

那么，在当前条件下，针对我国地方人大贿选滋生的问题，到底如何推进地方人大选举制度的改革？笔者认为，要把从源头上遏制、从过程中监管、从问题上问责三者相结合，建立防范和治理人大贿选现象的系统屏障。既要在源头上，建立规范的代表候选人申请和提名制度，使代表们有参与选举的正当途径，也要在选举过程中，实行机构监管和人民监督，使贿选无处遁形，更要在发现问题后，严肃查办，加大惩处力度，给不法分子以震慑力。

（一）建立规范的代表候选人提名制度。提名候选人是选举中的第一步，也是选举中的关键一步，候选人提名制度是否规范，直接关系到有政治能力和政治意愿的人能否获得选举资格，能否代表人民表达政治意见。针对当前选举提名中领导“一言堂”的问题，笔者建议，一是制定候选人的标准。坚持高标准，严要求。这个标准不是拥有金钱就能代替的，而应该包括政治品德、政治素养、政治能力等各个方面，从而保证他们在当选后，有参与政治的能力和代表人民说话的立场。二是扩大选民和代表联合提名候选人的比例，保障他们推荐的候选人占大多数，让人民有机会选出他们满意的代表。三是坚持选民提名优先，打破政党、团体优先提名的做法，使选民提名的代表受到更多的重视和关注，至少与政党提名的候选人处于同等地位。之后，将候选人的资格法定化、具体化。总之，在提名环节中，就从源头上保证有参与选举意愿和能力的人，能够通过正常、正当、合法的途径谋求自己的政治地位。

（二）在选举中引入竞争机制。“阳光是最好的防腐剂”，通过正当的竞争手段拉选票总比暗箱操作高尚得多。那么，在选举中如何引入竞争机制呢？笔者认为，可以从以下几个方面入手：首先，切实保证差额选举的落实到位。差额选举，是指候选人名额多于应选代表名额的选举，实行差额选举，有利于发扬民主，充分体现选举人的意志。但是，如前所述，在实际的操作中，经常出现形式上的差额选举，而变为事实上的“等额选举”，这就要求，在建立规范的代表候选人提名制度、保障所有候选人法律资格的基础上，把差额选举落到实处。其次，适当地提高直接选举的程度。英国学者约翰·密尔认为，虽然间接选举可以阻止民众感情的发泄，可以选出高于选民的选举人，从而容易作出正确的抉择，但是它不利于保障选民的个人权利，不利于增进选民的责任感，反倒有利于为掌握最后选举权的少数人舞弊大开方便之门[7]。 而直接选举选民不必借助中介或代表，有利于表达真实的民意，也有利于扩大选民范围，增加贿选的成本，阻断舞弊行贿的门路，因此，可以适当地、逐渐地提高直接选举的程度。再次，建立竞争性的候选人介绍制度。如创造条件让候选人与选民或代表直接见面，让候选人发表简短的演说，回答选民的提问，通过电视、广播、新闻媒体、报刊杂志、电脑网络等方式让候选人参与竞争，达到介绍自己、推荐自己的目的。

（三）建立完善的人大代表监督制度和罢免制度。用约翰·穆勒的话讲：“人民应该是主人，但他们必须聘用比他们更能干的仆人，由于人民并不亲自主事，所以间接民主要求有一整套的监督机构来对人民的代表及由此产生的政府进行监督和防范，以免仆人滥用权力变成主人。”[8]加强对代表的监督，是推动代表依法行使职权的重要措施。首先，建立专门的选举监督机构，解决多个部门“都管都不管”的问题，明确其权利和职责，使其真正地发挥监督作用。建议让一部分机构人员负责选举过程中的巡逻，明察暗访；一部分机构人员受理各种选举诉讼。对于贿选行为，不构成犯罪的，实施警告，或者取消候选资格，如情节严重，构成犯罪，则移交司法机关处理。机构人员可以在选举现场，或者机构驻地设置诉讼信箱，接受群众或选民的投诉。其次，鼓励群众监督。在选举过程中，鼓励群众通过写信、网络揭发，向监督部门或者上级部门举报等方式对选举进行监督。同时，完善监督程序，比如，在选举结果公布后，留出一段时间，代表或选民、落选人等可以就选举中的任何贿赂行为向相关部门检举揭发。

（四）加大惩罚力度，给“贿选”以威慑力。首先，在法纪上明确地界定贿选行为。法制社会有个重要的理念，就是“法无禁止即自由”。要真正地切实地查处贿选行为，就必须对贿选进行明确地界定，确立贿选的刑罚原则，并规定其应当承担的法律责任。其次，加强对贿选责任者的责任认定。贿选的责任者不仅仅包括行贿者，受贿者和参与其中的其他人员，都应该包括在内。如果只追究行贿者的责任，那么对受贿者和其他工作人员就没有约束力。鉴于此，不仅对于行贿者，要加强其责任认定，如取消其代表资格，情节严重者，给予一定刑事处罚；也要对受贿者加强责任认定，如收受财物者，责令其退回，数额巨大，情节严重者，按受贿罪论处，给予一定的刑事处罚；同样，对于中间人，也要加强责任认定，特别是团体化、组织化的“贿选”行为，可以给予治安管理处罚。再次，增加贿选风险，使贿选者产生忌惮心理。如增加政治风险，对贿选责任者给予撤销党内职务，留党察看或者是开除党籍处分。也可以增加经济风险，参照刑法设置“罚金”，对贿选者处以一定数额的“罚金”。

总之，针对地方人大贿选这一政治毒瘤，党和政府要找准病根，特别是制度病根，对症下药，推行地方人大选举制度的改革和完善。当然，地方人大选举制度的改革和完善是一个较长的历史过程，不能一蹴而就，不能搞“休克”疗法，而应该同任何方面的政治体制改革一样，“坚定信心，凝聚共识，统筹谋划，协同推进”[9]，逐渐地推进地方人大选举制度的健全和完善。

注释：

[1]《中央纪委第七次全体会议公报》，载《人民日报》2002年1月26日。

[2]《党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第257页。

[3]参见选举法第二十九条第二款。

[4]参见选举法第三十条。

[5]参见刑法第二百五十六条。

[6]参见选举法第五十五条。

[7]【英】约翰·密尔：《代议制政府》商务印书馆1982年版，第109页。

[8]刘军宁：《共和·民主·宪政——自由主义思想研究》，三联出版社1998年版，第203页。

[9]参见《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》。

（作者系武汉大学博士、中共湖南省委党校党史教研部讲师）